地方人民代表大会的立法职能存在虚置现象。
各地普遍反映，地方人民代表大会的立法数量占地方性法规总量的比重较低。据统计，截至2010年年底，全国现行有效的地方性法规约8600余件，其中由地方人民代表大会通过的仅占5%左右，一定程度上影响了人大代表作为直接立法者的立法活动。
基层代表，尤其是没有立法权的市、县级人大代表参与立法的途径少。
一是有些没有立法权的市、县人大常委会参与立法的意识较薄弱，加上人员编制少、工作头绪多，对上级人大印发征求意见的法律、法规草案，很少结合国家或本地实际，认真组织本级人大代表座谈，基层代表的意见和建议难以在立法中反映出来。二是有立法权的人大常委会组成人员与人大代表之间、间接选举产生的代表与原选举单位之间缺乏有效的沟通渠道，基层代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动。三是由于没有向有立法权的上一级人大汇总报告的机制，基层人大代表在本级人民代表大会上提出的与立法有关的议案或建议，因不属于本级人大的权限多是被退回或无效。因此，基层人大代表关心立法、参加立法的积极性不高。
代表提出的立法议案难以列入立法程序。
根据代表法的规定，代表在人大会议期间提出的议案，经大会主席团同意，可以直接列入会议议程。但目前较少有代表议案被直接列入会议议程、进入立法程序的情况，一般只是会后列入立法规划或者立法计划。这样的议案处理方式，多少影响了代表参与立法的积极性。
立法过程中对代表提出的意见和建议重视不够。
目前对人大代表参与立法还没有相关的制度规范，导致有的立法机关邀请代表参与立法的随意性很大。有时存在对代表提出的立法意见和建议重收集、轻处理反馈，重形式、轻内容的问题，一定程度上影响了代表参与立法的积极性。
人大代表列席常委会会议的效果不够理想。
邀请列席常委会会议的人大代表名单通常是临时确定的，被邀请的代表或者不了解、不熟悉将要审议的法律法规，或者来不及事先进行调查研究，难以提出高质量、有针对性的意见和建议。而且一部法律草案往往要审议两到三次，列席代表只参加一次会议，很难对立法背景和审议情况有全面的了解，提出的意见和建议难免重复和片面。
上述问题需要在具体的立法工作实践中，进一步探索改进，有的还需要代表联络机构积极主动作为，提前做好相关服务工作。如，提前了解常委会会议将要审议的法律法规议题，提前组织列席会议的代表学习培训，有选择、有针对性地邀请有相关背景和专业知识的代表列席常委会会议等。
（责编：江文娟）
