在人大工作中,一般把人大及其常委会的职权概括地表述为“四权”。这“四权”就是“立法权、重大事项决定权(决定权)、选举任免权(任免权)、监督权”。翻阅宪法和法律,我们看到,宪法第六十二条规定了全国人大的十六项职权,第六十七条规定了全国人大常委会的二十二项职权。对地方各级人大及其常委会的职权,宪法作了概括性规定,地方各级人大和地方各级人民政府组织法作了具体规定。但是,在宪法和法律中找不到“立法权、决定权、任免权、监督权”这样完整的“四权”表述。那么,这个表述是怎么来的?
1980年初,地方人大常委会刚刚设立,各方面的工作开始起步,工作制度还不健全,地方人大常委会的同志对怎样行使职权还不大熟悉。针对这种情况,当年4月,全国人大常委会召开了省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会。在座谈会上,彭真同志依据地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定,把地方人大常委会的职权分为四个方面作了概括地解读。他说,地方人大常委会的职权主要是四条:第一,制定、颁布地方性法规。第二,讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。还有权批准本地区“国民经济计划和预算的部分变更”(至于整个计划、预算,决定权属于人民代表大会)。第三,人事任免。第四,监督本级政府和法院、检察院的工作。虽然,彭真同志的这个讲话针对的是省级人大常委会,但人们由此逐渐把各级人大及其常委会的职权都概括地表述为:立法权、决定权、任免权、监督权。
我以为,这“四权”的划分和表述,抓住了人大职权的本质特征和不同职权之间的区别。“立法”是创制一般的规范,不针对具体的人、个别的事件,而是针对某一类社会行为、社会关系；“决定”一般是针对具体的事项(对事)；“任命”是将相关的权力委托给信任的人(对人)；“监督”是控制自己授出的权力。立法权、决定权、任免权、监督权分别有着不同的功能。
这里应当明确,第一,“四权”的划分具有非穷尽性。立法权、决定权、任免权、监督权的概括方法,把各级人大及其常委会的大部分职权包括在其中了,但它没有把各级人大及其常委会的全部职权包括进去。例如,全国人大常委会和省级、设区的市、自治州的人大常委会主持本级人大代表的选举；在全国人大闭会期间,全国人大常委会领导全国人大各专门委员会,这些职权都很难恰当地概括在“四权”的某一权中。“四权”的非穷尽性,就是指“四权”所包括的是各级人大及其常委会的大部分职权,而不是全部职权。
第二,“四权”的划分具有相对性。“立法权、决定权、任免权、监督权”的表述不是法律术语,而是为表述和工作的方便,人们对人大及其常委会经常行使的职权作出的概括。“四权”之间的界限在有的情况下并不是十分严格或者说只能有惟一的理解。比如,全国人大作出授予经济特区所在地的市的人大及其常委会制定经济特区法规的权力的决定,一般把它说成行使的是立法权,如果把它说成是行使的决定权也不能说就不对。比如,人大批准预算可以说行使的是决定权,批准决算就可以说成是行使监督权。再比如,人大常委会撤销某一政府组成部门正职的领导职务,可以说成是行使免职权,也可以说成是行使人事监督权。再有,行使这“四权”的最终表现形式,都可以用“决定”这种公文形式。人大及其常委会行使某一职权是否是决定权,不取决于通过的文件名称或正文中是否出现了“决定”一词,而在于它的内容。
第三,这“四权”都是人大及其常委会的职权,不存在孰轻孰重和先后次序问题。任何一个方面的职权没有依法行使,都可能影响国家机器的正常运转。 (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)
