在立法中更好落实全过程人民民主
9月17日,全国人大常委会办公厅举行“加强人民代表大会制度建设发展中国特色社会主义民主”集体采访,深度解读全过程人民民主如何贯彻于人大工作的各方面,全面介绍十三届全国人大及其常委会立法工作取得的新成绩,预算审查监督、国有资产管理监督工作取得的新进展,不断提高服务保障工作水平、更好发挥人大代表作用取得的新成效。
9月17日,全国人大常委会办公厅举行“加强人民代表大会制度建设发展中国特色社会主义民主”集体采访,全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东就立法工作回答记者提问。
在立法中更好落实全过程人民民主
立法是人大的重要职责,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国人大及其常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平法治思想,深刻把握发展全过程人民民主的精神内涵和重大意义,在立法的全过程各环节广泛听取和吸纳各方面的意见,通过开门立法、民主立法的丰富实践,实现全过程人民民主。
今年3月,十三届全国人大四次会议对全国人大组织法作出修改,将坚持全过程民主和代表充分发挥在全过程民主中的作用写进法律,这是第一次在法律中明确习近平总书记关于人民民主是全过程民主的重要论述,反映了全国人大常委会贯彻落实总书记重要论述精神态度坚决,行动迅速。
据童卫东介绍,按照今年的立法计划,全国人大常委会还将对地方组织法、全国人大常委会议事规则进行修改,目前起草工作正在进行之中,拟将坚持全过程人民民主的重要论述和发展全过程人民民主的要求、措施写进这两部法律中,进一步在人大制度建设和人大工作中贯彻落实总书记的重要论述精神。此外,按照全国人大常委会立法规划,监督法也将进行修改,需要体现发展全过程人民民主的要求,完善全过程人民民主的措施。
如何在立法中践行全过程人民民主?童卫东表示,一是充分发挥人大代表的作用。从2015年起,每年全国人民代表大会都审议法律案,今后也会是常态。人大代表通过参加大会审议法律案,直接行使立法权。同时,在全国人大常委会的立法中,代表从提出立法议案、建议,参加立法调研、论证,到列席常委会会议(十三届全国人大以来,共有900人次代表列席常委会会议),深度参与常委会立法工作。
二是把坚持全过程人民民主的要求贯彻到立法的全过程。整个立法过程,从立项、起草、审议到通过,中间还有论证、评估,链条长、环节多,全国人大及其常委会通过立法和出台规范性文件,如,立法项目征集和论证工作规范,建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案的实施意见,全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则,向社会公布法律草案征求意见工作规范,法规、司法解释备案审查工作办法等,在各个环节落实全过程人民民主的要求。如立法规划计划就是在广泛征求各方面意见基础上编制的;法律草案的起草、审议中,更是多方面调研,多轮次座谈,多方面论证,不少法律草案两次通过中国人大网征求社会公众意见。
三是注重发挥好基层立法联系点的作用,拓宽基层群众直接参与立法的途径。
新特点:覆盖广、数量多、节奏快、要求高
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视全面依法治国,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义,坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,推动构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系建设取得重大新进展,使各方面制度更加成熟更加定型,以宪法为核心、与推进国家治理体系和治理能力现代化进程相适应的中国特色社会主义法律体系不断完善发展。
“一是健全宪法实施和监督制度,通过宪法修正案,健全保证宪法实施的法律制度,积极稳妥开展合宪性审查工作,加强规范性文件备案审查工作;二是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,完善民主政治、市场经济、国家安全、社会治理、民生保障、公共卫生、环境保护、先进文化、刑事司法等方面立法,加快形成完备的法律规范体系;三是坚持立法决策与改革决策相衔接,以灵活的立法形式主动适应改革和经济社会发展需要,确保重大改革于法有据;四是完善立法体制机制,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,进一步提高立法质量。”童卫东说,立法理念从“有比没有好、快搞比慢搞好”转向“以提高立法质量为中心”和“在确保立法质量的前提下加快立法步伐”,增强法律的可执行性、可操作性。
十三届全国人大及其常委会的立法工作,呈现出覆盖广、数量多、节奏快、要求高的特点。本届以来,全国人大及其常委会共制定法律36件、修改法律96件次,通过有关法律问题和重大问题的决定40件。立法工作服务改革、突出重点、补齐短板,呈现一些新的特点。
童卫东说,一是立法形式更加多样化。过去以立新法为主,现在是立、改、废、释、纂、决定,形式越来越丰富。从体量上看,既有“大块头”,也有不少“小快灵”,民法典有1260条,反外国制裁法只有16条,反食品浪费法也只有32条。
二是数量多。2018年修改宪法,制定、修改法律56部(制定9部、修改47部),通过有关法律问题和重大问题的决定13件;2019年制定、修改法律22部(制定6部、修改16部),决定8件;2020年制定、修改法律21部(制定9部、修改12部),决定12件,今年到目前为止,制定、修改法律33部(制定12部、修改21部),决定7件。
三是节奏快。过去不少法律是十年磨一剑,有的甚至是二十年磨一剑,现在从起草到通过,不少是在一年内完成的。关于全面禁止野生动物非法交易和食用的决定,全国人大常委会在不到一个月的时间内完成立法程序;反外国制裁法,从研究起草到通过,不到半年时间。对一些立法难度大、意见分歧大的,发挥人大主导作用,加大协调力度,确保改革需要的法律及时出台。
四是要求高。立法更加注重发挥引领和推动作用,更加注重立法质量。过去有一段时间是先改革,后立法,边改革,边立法,通过立法总结实践经验,巩固改革成果;现在是先立法,再改革,坚持立法先行,注重发挥法律的引领和推动作用。习近平总书记强调重大改革都要于法有据。党中央明确了改革事项,需要立法、修法的,全国人大及时启动立法程序,对于来不及修改法律,或者修改法律条件不成熟的,通过授权暂时调整相关法律的适用,为改革提供制度空间。
基层立法联系点是发展全过程人民民主的生动实践
2019年11月2日,习近平总书记亲自到全国人大常委会法工委基层立法联系点上海虹桥街道考察,在基层立法联系点第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述。在今年的“七一”重要讲话中习近平总书记强调“发展全过程人民民主”,为推进基层立法联系点建设和发展全过程人民民主进程指明了方向。
全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话指示批示精神和党中央决策部署,高度重视基层立法联系点工作,常委会工作要点和年度立法工作计划连续7年对联系点工作作出部署和安排。法工委专门就创建和拓展联系点工作向党中央报告情况。
2020年,法工委新增6个地方和单位作为立法联系点,立法联系点数量从2015年的4个增加到10个;2021年7月,又新增12个基层立法联系点,立法联系点扩大到22个,涉及21个省(区、市),覆盖全国2/3省份,各省、设区的市立法联系点如雨后春笋般发展,极大地推动了基层群众参与国家立法的深度和广度,极大地丰富了全过程人民民主的实践。
“基层立法联系点一头连着最高国家权力机关,一头系着基层群众,是发展全过程人民民主的一个缩影。”童卫东说,基层立法联系点作为国家立法“直通车”,为人民群众有序参与国家立法提供了有效途径。人民群众的意见、建议通过基层立法联系点,直达国家立法机关,保障了国家立法直接反映和体现民情、民意、民智、民心,真正实现了立法由人民参与,法律由人民制定,保证了人民当家作主。同时,法工委通过基层立法联系点能够直接听取基层群众的意见建议,实现了法律从群众中来、到群众中去,增强人民群众民主参与、民主决策的获得感,受到人民群众欢迎。
截至2021年8月,全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就115部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议6700余条,法工委对这些意见建议进行认真研究,许多好的意见建议被吸收采纳。此外,联系点还是法工委干部挂职锻炼、蹲点调研“解剖麻雀”的重要基地,是民主法治宣传阵地和对外讲好中国民主故事、中国人大故事、中国立法故事的重要平台。(《中国人大》全媒体记者 于浩)
人大预算审查监督不断创新发展
全国人大及其常委会依法开展预算审查监督、国有资产管理情况监督,是贯彻落实党中央各项方针政策和决策部署,实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要载体和平台,是更好发挥人民代表大会制度的国家根本政治制度作用、坚持和发展中国特色社会主义民主、推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。
党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央高度重视下,人大预算审查监督、国有资产管理情况监督工作持续加强,制度建设不断完善。9月17日,在全国人大常委会办公厅举行的“加强人民代表大会制度建设发展中国特色社会主义民主”集体采访活动中,全国人大常委会预算工委办公室主任刁义俊就人大预算审查监督和国有资产管理情况监督工作回答记者提问。
政府预算全口径审查、全过程监管:持续走向深入
近年来,按照党中央改革部署要求,全国人大常委会以人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革为抓手,对政府预算开展全口径审查、全过程监管。这一举措成果如何?
刁义俊介绍,一是加强“事前”审查,将预算审查关口前移。在每年的预算决算草案编制和报告起草前,全国人大常委会预算工委都提出改进完善编报的意见建议。2018年以来,共提出意见建议138条。财政部门认真研究采纳,积极完善预算决算编报工作。
二是聚焦“事中”监督,抓好预算执行“过程”监督。结合预算联网监督系统数据信息,发现一些部门存在预算执行偏慢、结转结余资金规模大等问题,及时向财政等部门反馈,推动问题及时解决。比如,2020年,预算工委围绕2万亿元中央财政直达资金惠企利民情况,将预算联网监督系统与直达资金监控系统结合起来,持续跟踪中央财政直达资金下达和使用情况,确保直达资金用好用到位、惠企利民。
三是做实“事后”监督,抓好决算审查和审计查出问题整改监督。从2016年到2021年,全国人大常委会审查国务院提交的重点项目绩效评价报告从5个增加到25个,涉及资金规模从500亿元增加到1.7万亿元。2015年至2020年,全国人大常委会共围绕中央基建投资、生态环保、地方政府债务、减税降费等27项审计查出突出问题开展跟踪监督,涉及中央部门(单位)22个。通过跟踪监督审计查出问题整改情况,人大预算审查监督和审计监督形成合力,对推动建立健全整改长效机制发挥了重要作用。
国资监督:“铁齿钢牙”守护不浪费、不流失
我国国有资产规模庞大、种类多样、功能丰富,是全体人民共同的宝贵财富,也是中国特色社会主义的重要特点和优势。为规范和加强政府国有资产管理,健全人民群众参与管理的机制,提升国有资产现代化治理水平,2017年12月,中共中央印发关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见(以下简称意见)。
刁义俊表示,三年多来,预算工委牵头组织开展人大国有资产管理情况监督的具体工作,始终坚持问题导向,在认真总结、充分肯定各方面成绩的同时,也发现了需要认真研究、抓紧解决的问题。比如,在金融企业国有资产管理方面发现,国有金融资本出资人制度不够完善,履行出资人职责的机构尚未统一;在行政事业性国有资产管理方面发现,教育、卫生健康、文化等公共事业领域的分级监管与基本公共服务均等化等统筹发展要求衔接不到位;在非金融企业国有资产管理方面发现,国有资本布局规划机制不够完善,重复投资、同质化竞争广泛存在;在今年国有自然资源资产管理情况监督调研中发现,国有自然资源资产管理中存在体制还没有完全理顺、确权尚未到位、国土空间用途管制刚性不足等问题。
此外,目前向全国人大常委会报告的各类国有资产的范围还不够完整、清晰,国有资产报表体系不够健全;国有资产管理情况评价指标体系不够完善,对管理情况作出客观全面的评价还比较困难⋯⋯国有资产管理基础比较薄弱,加强国有资产监督仍有许多“硬骨头”要啃。
下一步如何更好加强对国有资产管理情况监督?刁义俊表示,2020年12月,全国人大常委会出台关于加强国有资产管理情况监督的决定(以下简称决定),使党中央的决策部署转化为法律规范,进一步强化监督机制,增强监督刚性。预算工委将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真落实常委会的工作部署,抓好意见和决定实施工作,加快形成国有资产管理人大监督评价指标体系、加快完善人大国有资产联网监督系统,完善国有资产管理与监督法律体系,更好服务代表参与人大国有资产管理情况监督,加强与地方人大的联系,共同推动人大国有资产监督工作不断取得新进展、新成效。
地方政府债务审查监督:进一步强化
近期,中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》(简称《意见》),这是党中央防范化解重大风险、加强人大对政府债务审查监督的重要举措。全国人大常委会高度重视,栗战书委员长作出批示并主持召开座谈会,对贯彻落实党中央决策部署、推动地方人大加强政府债务审查监督提出明确要求。全国人大财经委、常委会预算工委组织召开全国视频会议,对贯彻落实党中央文件精神提出意见建议要求。
刁义俊表示,预算工委将从出台实施意见,加强联系交流,加强效果集成三个方面进一步贯彻落实好《意见》。
预算工委正在起草关于推动贯彻落实《意见》的实施意见代拟稿,报批后拟由全国人大常委会办公厅印发。将进一步加强与地方人大的联系交流,跟踪意见的贯彻落实情况,及时总结经验做法,同时将加强与国务院财政、审计等部门的沟通联系。还将在审查批准年度预算、决算和监督预算执行中,通过听取政府专项工作报告和开展执法检查、专题调研、专题询问等方式,进一步加强对地方政府债务的审查监督,并推动地方人大把加强政府债务审查监督,与进一步深化人大预算审查监督重点拓展、落实审计查出突出问题整改跟踪监督、推进预算联网监督工作有机结合起来。
基层联系点:开启人大预算监督民心直通车
2020年7月,全国人大常委会预算工委发布《关于设立全国人大常委会预算工作委员会联系点的通知》,在北京市海淀区东升镇、浙江省嘉兴市南湖区、江西省九江市柴桑区、四川省眉山市丹棱县和陕西省韩城市五地基层人大设立预算工委基层联系点。
设立预算工委基层联系点具有怎样的实践意义?刁义俊表示,财政资金取之于民、用之于民,是实现民生保障的重要支撑和基本保障。党中央的重大决策部署、方针政策和惠民举措同样体现在政府预算中,政策和支出主要靠基层落实。因此,深入了解党中央保障和改善民生政策是不是落实、人民群众是不是满意,事关国家治理效能,事关党的执政基础,是落实全过程人民民主、发展中国特色社会主义民主的要求。
一是在选点上下功夫,探索建立预算工委基层联系点。刁义俊介绍,预算工委统筹考虑我国东中西部不同地区情况,充分征求地方意见,同财政部等部门、各有关省市沟通,设立了五个基层联系点。每个联系点至少有一名全国人大代表在该联系点所在行政区域内工作,联系点所在地在预算决算审查监督、国有资产管理情况监督、财税工作等方面普遍具有较好的工作基础。
二是在选题上下功夫,聚焦中央财政直达资金使用情况开展监督。2020年以来,党中央、国务院决策建立财政资金直达机制,中央财政资金直达市县基层用于“六稳”“六保”等急需领域,直接惠企利民。为此,预算工委将基层联系点作为数据采集分析的重要样本,围绕中央财政直达资金在基层联系点的使用、取得的成效及存在的问题等,持续跟踪有关情况,形成相关报告,提出推进完善直达资金监控系统、优化直达资金使用考核、加强直达资金审计监督等意见建议,以全国人大专报信息形式报中央办公厅。
三是在联系工作上下功夫,把人民呼声转化为工作实绩。比如,在起草关于加强中央预算审查监督的决定修订草案过程中,书面征求各基层联系点意见,研究吸收基层联系点提出的意见。在2021年预算审查工作中,邀请基层联系点代表参加座谈会,听取财政部、国税总局、审计署关于预算执行情况、有关财税政策措施落实和审计查出相关问题整改情况的介绍,在会上介绍有关中央财税政策在基层的落实落地情况,与参会部门有效互动,推动改进完善政策实施。
代表专业学习培训:紧跟部署紧贴实际
人大代表是预算审查监督的主体,人大代表的专业性对于审查批准预算、决算和监督预算执行具有重要意义。刁义俊表示,本届以来,预算工委积极配合全国人大常委会办公厅,先后对300多位全国人大代表进行了学习培训。
刁义俊介绍,一是加强对全国人大预算审查联系代表的专业学习培训。贯彻落实全国人大常委会办公厅印发的《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》《全国人大预算审查联系代表工作办法》,建立了全国人大预算审查联系代表机制。2018年11月,举办全国人大预算审查联系代表暨预算审查监督干部学习班,着重加强预算审查联系代表“懂预算、会审查”履职能力建设。
二是加强对全国人大代表有关预算决算审查监督和国有资产管理情况监督改革举措的学习培训。2019年5月,举办“预算审查监督”专题代表学习班,重点向人大代表介绍贯彻落实党的十八届三中全会“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”改革举措的主要内容和做法。
三是加强对全国人大代表有关预算决算审查监督和国有资产管理情况监督法律制度建设的学习培训。2020年全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》;2021年全国人大常委会通过修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。计划于2021年下半年举办代表学习班暨预算审查监督工作交流培训班,对200名全国人大代表、100多名地方人大预算审查监督业务干部进行培训,着重向人大代表介绍预算决算审查监督和国有资产管理情况监督法律制度的主要内容。(《中国人大》全媒体记者 孙梦爽)
(责编:徐刚)