切实履行人大监督职责 做好新时代
人大预算审查监督重点拓展改革工作
切实履行人大监督职责 做好新时代人大预算审查监督重点拓展改革工作
——在人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作座谈会上的讲话
（2018年10月16日）
王 晨
同志们：
今天我们在济南市召开贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作座谈会。这次会议由全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会和财政部联合组织召开，会议的主要任务是：深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻党中央关于改革发展的重大决策部署，贯彻中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，总结交流经验做法，推进贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革举措，保障党中央重大方针政策和决策部署得到全面贯彻落实。
一、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以宪法和预算法、监督法等法律为依据，做好新时代人大预算审查监督重点拓展改革工作
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强人大预算审查监督作出重要决策部署。党的十八大提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。党的十九届三中全会进一步提出，加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能。在党的全国代表大会的报告和中央全会的决定等重要文件中，专门就加强人大预算决算审查监督职能提出明确要求、作出重要部署，这充分表明以习近平同志为核心的党中央对加强人大预算审查监督的高度重视，充分表明预算审查监督工作在人大总体工作中的重要地位更加突出，充分表明加强人大预算审查监督的必要性和迫切性。
今年3月，经党中央同意，中共中央办公厅印发实施《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是党中央加强人大工作、健全人大制度、促进我国经济健康稳定发展的一项新部署新举措，对加强和拓展人大预算审查监督工作具有重要指导作用。我们要认真学习领会，抓好这项改革工作的贯彻落实。
（一）人大加强支出预算和政策审查监督，有利于更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署
政府预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向。早在新中国成立初期，毛泽东同志就指出，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”邓小平同志在1954年全国财政厅局长会议上指出，“财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。”“财政工作要有全局、大局的观念。”习近平总书记指出，“人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持监督和支持相结合，确保法律法规得到有效实施，确保党中央重大决策部署贯彻落实。” 按照党中央要求和预算法、监督法规定，对支出预算和政策开展全口径审查、全过程监管，完善程序和方法，有利于让支出预算和政策更好地体现和落实党中央决策部署。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是人大行使国家权力的重要体现。人大审查和批准预算，就是使党的主张通过法定程序成为国家意志，保障党中央重大方针政策和决策部署在政府预算编制中得到贯彻；人大监督预算执行，就是通过监督财政资金的规范有效使用，保障党中央重大方针政策和决策部署得到落实。
（二）人大加强支出预算和政策审查监督，有利于有效发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用
财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党领导人民依法治理国家，健全人民当家作主制度体系，必须把预算编制好、审查好，必须把预算执行好，把财政资金使用好、管理好。以往政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，预算管理存在着重收入轻支出、重投入轻产出、重分配轻执行等情况，在支出预算和政策关注、政策对编制支出预算的指导和约束作用发挥、对财政资金使用绩效和政策实施效果关注等方面需进一步提升。实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革，是适应新形势、新任务和新要求，在政府预算审核管理和人大预算审批制度上作出的重大改革。实施这项改革，有利于加强和改善宏观调控，有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用；有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，实施全面规范、公开透明的预算制度，加快构建优化资源配置的科学财税体制，为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供制度保障。
（三）人大加强支出预算和政策审查监督，有利于更好地发挥人民代表大会制度根本政治制度作用
实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，有利于将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一起来，使国家治理活动的支出需求与财力保障更加匹配、治理机制顺利运转、治理效能不断提升，更好发挥人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。一是做好这项改革工作，使预算编制和预算执行更好贯彻党中央方针政策和决策部署，能够更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是做好这项改革工作，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，能够进一步健全完善人民当家作主的运行机制、实现方式和途径，使人民当家作主有效落实到国家政治生活和社会生活中。三是做好这项改革工作，以宪法和预算法、监督法等法律为依据，坚持用法治方式和法治思维开展工作，有利于依法管理国家事务，推进全面依法治国。
（四）人大加强支出预算和政策审查监督，有利于健全党和国家监督体系
在党中央的集中统一领导下，人大监督是国家权力机关对“一府一委两院”的监督，是我们国家监督体系中的重要方面，是国家治理体系中的重要一环。人大预算审查监督作为人大制度和人大工作的重要组成部分，推动完善预算制度、深化预算改革、严格预算管理、规范预算行为，是健全党和国家监督体系的内在要求，是构建强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子、增强不想腐的自觉，把权力关进制度笼子的重要环节和有效措施。
二、全面把握人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革的总体要求、主要内容和程序方法
《指导意见》对各级人大及其常委会的预算审查监督重点拓展改革作出了全面部署，政治站位高，内容丰富，措施有力，要求明确，我们要认真学习领会、全面贯彻实施。
（一）实现人大预算审查监督重点拓展的目的和总体要求
《指导意见》明确提出，人大加强对支出预算和政策的审查监督，目的是提高针对性和有效性，推进依法行政、依法理财，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。《指导意见》对人大加强支出预算和政策审查监督提出六项总体要求，明确了改革的重要原则和基本方法，我们要深刻理解和把握。
一是坚持党中央集中统一领导。各级人大是党领导下的政治机关，要旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，坚决维护习近平总书记核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。人大预算审查监督重点拓展改革工作要在党中央集中统一领导下扎实推进，预算审查监督中的重要事项和重要问题，全国人大要及时向党中央请示报告，省市人大要及时向本级党委请示报告。
二是坚持围绕和服务党和国家工作大局。要把人大预算审查监督重点拓展改革工作放到党和国家工作大局、本地区中心任务中去思考、谋划和推进。自觉服从服务于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念，推动经济社会持续健康发展。
三是坚持以人民为中心的发展思想。人大预算审查监督重点拓展改革必须把不断实现人民群众对美好生活的向往作为工作方向和目标。要密切同人民群众的联系，积极回应社会关切，提出有针对性的意见建议，推动完善支出预算和政策，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
四是坚持依法审查监督。人大预算审查监督重点拓展改革要运用法治思维，严格按照宪法和预算法、监督法等法律规定，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，以法律为依据，督促政府及其有关部门贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，全面贯彻实施预算法，严格按照人大批准的预算执行，强化预算约束，提高财政资金使用绩效和政策实施效果。
五是坚持问题导向。人大预算审查监督重点拓展改革要增强问题意识，强化问题导向，结合人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题、审计查出的突出问题、制约事业发展的关键问题等，找准支出预算和政策审查监督的着力点、切入点、追踪点，加大工作力度，持续跟踪监督，推动建立健全解决问题的长效机制。
（二）把握人大预算审查监督重点拓展的主要内容
《指导意见》明确提出，按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，人大对支出预算和政策开展全口径审查、全过程监管。这是一项十分重要的规定。栗战书委员长指出，人大对政府预算实施全口径审查、全过程监管，目的是保障党中央重大方针政策和决策部署在政府预算编制、预算执行中得到贯彻落实。
人大对支出预算和政策实施全口径审查，就是人大要对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算进行审查，特别是要加强对支出预算和政策的审查，实现审查范围和内容的全覆盖。按照全口径审查的原则要求，要进一步深化细化审查的切入点和抓手。
人大对支出预算和政策开展全过程监管，就是人大预算监督要从过去的以对政府提交的预算草案、预算执行结果报告的“事后”监督为主，进一步向预算草案编制前和政策制定前的“事前”环节延伸，进一步加大对预算执行过程和政策实施过程的“事中”环节的监督力度，做到事前监督、事中监督、事后监督各环节紧密衔接、相互贯通。
在预算草案编制前，人大常委会预算工委等工作机构应当根据党中央的决策部署和预算法的规定，结合人大常委会开展执法检查、听取政府专项工作报告提出的审议意见，根据人大代表、常委会组成人员、财经委等专门委员会组成人员关于预算的意见建议，提出改进完善预算草案、报告编报的具体意见建议，并及时与政府财政部门等进行沟通。预算工委还可以组织有关人大代表到政府财政等部门和地方开展调研考察，了解预算编制安排与考虑，并提出意见建议。政府财政部门对人大代表和人大有关方面提出的有益意见建议，应当认真研究吸收，并反映到编报的预算草案和报告中，使预算草案更为科学合理。在预算执行过程中，要依法加强对预算执行情况和政策实施情况的监督。要建立常态化监督机制，充分利用预算联网监督系统平台，通过线上查询与线下跟踪调研相结合等方式，善于在预算执行的过程中发现问题，按程序向政府有关方面反映问题，推动政府及有关部门完善制度、堵塞漏洞、改进工作。要进一步加强事后监督，加大对审计查出突出问题整改情况的监督力度，改进创新具体方式方法，推动强化追责问责，提高支出绩效和政策实施效果。
人大对支出预算和政策实施全口径审查、全过程监管，主要内容包括五个方面。
一是支出预算的总量与结构。人大审查监督支出预算的总量与结构的重点是，正确处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用；支持坚决打好“三大攻坚战”，以供给侧结构性改革为主线，支持优化产业结构，推动经济高质量发展，建设现代化经济体系，更好推进党和国家各项事业发展。
二是重点支出与重大投资项目。人大审查监督重点支出与重大投资项目，主要是推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制，合理确定重点支出与重大投资项目范围，在预算安排中保障党中央重大方针政策和决策部署确定的重点支出与重大投资项目，在预算执行中督促实现支出绩效和政策目标。
三是部门预算。人大审查监督部门预算的重点是，部门贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的情况。
四是财政转移支付。人大审查监督财政转移支付的重点是，一般性转移支付促进实现地区间基本财力均衡及基本公共服务均等化的情况，专项转移支付支撑党中央重大决策部署实施的情况等。
五是政府债务。人大审查监督政府债务的重点是，合理评估全国政府债务风险水平，评价地方政府举债规模的合理性；地方政府债务纳入预算管理的情况；硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设；积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。
人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展后，仍然要加强对政府预算收入的审查和监督，重点是政府预算收入编制要与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；要推动严格依法征收，不收“过头税”，防止财政收入虚增、空转；要推动依法规范非税收入管理等。
（三）运用好人大预算审查监督重点拓展的程序方法
《指导意见》对加强支出预算和政策审查监督的主要程序和方法从八个方面作了规定，包括：认真学习贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，充分听取意见建议，深入开展专题调研，探索就重大事项或特定问题组织调查，探索开展预算专题审议，推动落实人大及其常委会有关预算决算决议，及时听取重大财税政策报告，加快推进预算联网监督工作等。
《指导意见》明确提出要“认真学习领会和贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署”。党中央的重大方针政策和决策部署是政府制定政策、编制预算的重要依据，是人大开展支出预算和政策审查监督的重要遵循，人大加强支出预算和政策审查监督的目的就是要保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。我们首先要学习领会党中央的重大方针政策是什么、决策部署有哪些，明确目标任务，掌握部署要求，在工作中认真贯彻落实。
《指导意见》明确提出“深入开展专题调研”。开展支出预算和政策审查监督重点拓展改革工作，增强审查监督的力度、深度和针对性、有效性，要求我们必须深入开展调查研究，把实际情况摸准摸透，增强工作主动性和前瞻性。
《指导意见》明确提出“加快推进预算联网监督工作”。要加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化，充分利用预算联网平台加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性。
推进人大预算审查监督重点拓展改革工作，要综合运用好各种法定的审查监督程序和方法，提高可操作性和运转效率，总结交流推广有效做法和成功经验，不断创新完善具体组织方式和工作方法，增强监督实效，使人大预算审查监督更有力度、更具权威。
三、切实增强责任感和使命感，依法履职，担当尽责
《指导意见》印发后，全国人大常委会、国务院和各省（区、市）积极开展贯彻落实工作，取得了初步成效。我们要在前期工作基础上，进一步全面深入抓好《指导意见》的贯彻落实。
（一）加强学习，提高履职能力
要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，提高政治站位。要学习掌握《指导意见》精神，深刻理解和把握改革的出发点和落脚点是保障党中央重大方针政策和决策部署在政府预算编制、预算执行中得到贯彻落实，这是贯穿《指导意见》的鲜明主题；深刻理解和把握审查监督重点拓展的各项主要内容、主要程序和方法等要求，为推进改革工作打好坚实基础。
（二）落实改革措施，确保工作实效
一是要制定贯彻《指导意见》的实施意见。地方人大在全面准确把握《指导意见》精神基础上，结合本地的实际情况制定实施意见，将改革要求进一步深化、具体化。今年年底前各省（区、市）都要制定出台实施意见。二是要抓住重点、聚焦关键。人大常委会负责同志对一些重点改革内容和问题，要敢于担当，善于作为，认真谋划，破除阻力，发扬钉钉子精神，把改革工作做到位。三是要与贯彻落实“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”等其他有关重要改革措施和贯彻实施预算法紧密结合，统筹推进，务求实效。
（三）加强沟通配合，形成工作合力
要正确处理监督与支持的关系。人大监督政府工作，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排。在党中央集中统一领导下，人大要切实担负起宪法法律赋予的监督职责，坚持依法监督、正确监督、有效监督，严格按照人大监督的政治定位、法律定位开展工作，寓支持于监督之中，形成推进工作的合力。各级人大常委会及人大财经委、常委会预算工委在落实改革措施时，既要敢于监督、善于监督，又要实事求是、求真务实。要加强与政府及其财政、审计等部门的沟通，统一思想，凝聚共识，既要积极推进改革措施落实，又要扎实做好各项基础性工作。全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部、审计署在贯彻落实党中央改革措施工作中承担重要职责，是贯彻落实的“第一棒”，对地方具有重要的示范导向和推动作用。我们要协力同心，共同做好改革任务的落实工作。
各级政府财政部门作为具体编制预算决算草案、具体组织预算执行的部门，在贯彻落实改革措施工作中责任重大。《指导意见》对国务院及其财政部门提出了明确要求，这里再强调几点。一是进一步发挥政策对支出预算编制的指导和约束作用，不断提高预算编制质量和水平。二是进一步增强预算、决算草案和报告的可读性、可审性，推进预算公开透明。三是继续丰富和完善向代表大会和人大常委会提供预算审查、决算审查和监督预算执行的政策、预测等参阅资料。四是及时向人大代表通报有关情况，不断深化听取人大代表意见建议工作。五是进一步保障预算联网监督系统数据信息的完整性、准确性和更新的及时性，积极支持人大使用预算联网监督系统发现和推动解决实际问题。
审计机关在促进政府预算有效贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署中，发挥着重要作用。按照中央审计委员会第一次会议部署和《指导意见》精神，各级审计机关要紧扣人大预算审查监督要求，进一步聚焦审计重点，加大对支出预算和政策执行的审计监督力度，完善审计工作报告机制，建立健全沟通联络机制，形成监督合力，为本级人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持。
（四）完善工作机制，提升监督水平
全面贯彻落实人大预算审查监督重点拓展改革工作，需要各级人大结合实际情况，进一步加强实践探索，创新方式方法，深化对中国特色社会主义人大预算审查监督工作规律的认识把握，推进健全完善与人大预算审查监督工作特点相适应的工作机制。全国人大常委会要加强对地方人大常委会落实改革措施的指导和推动，省级人大常委会要加强对市县人大落实改革措施的工作指导和推动。各级人大要充分发挥人大常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用，及时研究解决改革中遇到的困难和问题，确保改革措施落实到位。
新时代人大预算审查监督的工作任务越来越重，要进一步加强人大预算审查监督工作机构和干部队伍建设，着力培养高素质的预算审查监督工作人才。抓紧健全与预算审查监督工作任务相适应的机构，选好配强专业人才。把预算审查监督工作干部队伍建设作为加强人大监督的基础性工作来抓，有目标、有重点、有步骤地推进实施。加强学习培训工作，不断提高干部的政治素质和业务能力。
做好新时代人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作，使命光荣，责任重大。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚决贯彻落实党中央决策部署，确保人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革取得成效，为推进依法行政、依法理财，充分发挥国家权力机关的重要职能作用，推进国家治理体系和治理能力现代化做出新贡献。（本文为中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨2018年10月16日在人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革工作座谈会上的讲话，有删节。）
（责编：李晶）
