为千年石窟护航让文化遗产生辉
——大同市人大常委会修订《云冈石窟保护条例》侧记
2018年5月31日，重新修订的《云冈石窟保护条例》在山西省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过批准，将于2018年8月1日正式施行。1997年9月28日经山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准施行的《大同市云冈石窟保护管理条例》同时废止。这是一次地方性法规条例的与时俱进，更是这座有着1500余年历史的石窟艺术宝库的法治护航。
立足更好保护，突出立法的时代性
大同市是山西省第二大城市，是中国最大的煤炭能源基地之一，是国务院公布的首批国家历史文化名城、全国13个较大的市之一、中国十大古都之一，素有“凤凰城”和“中国煤都”之称。驰名中外的云冈石窟位于大同市以西16公里处的武周山南麓，依山而凿，气势恢弘，东西绵延约一公里，现存主要洞窟45个，大小窟龛254个，雕刻面积达18000余平方米，大小造像59000余尊，与敦煌莫高窟、洛阳龙门石窟并称为中国三大石窟艺术宝库。1961年3月被国务院公布为首批全国重点文物保护单位；2001年12月被联合国教科文组织批准列入“世界文化遗产”名录；2007年5月成为国家首批5A级旅游景区。
半个多世纪以来，云冈石窟的保护工作得到党和国家各级政府的高度重视。大同市人大常委会坚持立法先行，积极探索，早在1997年8月22日经大同市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《大同市云冈石窟保护管理条例》，1997年9月28日经山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准施行，对云冈石窟申报世界文化遗产及保护管理发挥了重要的作用。但与此同时，由于云冈石窟区所处地质及环境条件的变化，历经1500年沧桑的云冈石窟，不同程度地经历了自然风化和人为破坏的影响；加上云冈石窟作为世界遗产之一，有着浓厚的历史感、沧桑感、时代感，逐渐成为游客追捧的对象。尤其近几年，每年接待游客100万人次以上，云冈石窟的承载压力渐渐增大。
同时，随着2008年启动的云冈石窟周边环境综合治理工程完工后，景区面积扩大近6倍，游览面积扩大近10倍。《云冈石窟保护总体规划》(2008-2025)较前有了很大的调整，2017年，大同市旅游景区(景点)管理体制进行了改革创新，对云冈石窟保护管理机构的管理体制、管理范围、经营架构等进行了大幅度调整，尤其是管理范围由以前的2.3平方公里拓展为120平方公里。随着城市经济社会转型步伐的加快，云冈石窟保护与开发利用及可持续发展之间的矛盾日益突出，《大同市云冈石窟保护管理条例》部分内容明显滞后，在诸多层面上已无法满足发展的需要。
立法与时代同行，对大同这座资源型城市而言，修订《大同市云冈石窟保护管理条例》，亦是推动经济社会转型升级的迫切要求。大同市第十五届人民代表大会常务委员会深刻认识地方立法工作面临的新形势和新任务，认为进一步加强加强云冈石窟及其附属文物的保护和管理，弘扬中华民族优秀历史文化，依法保护云冈石窟旅游文化资源，是推动资源型地区转型发展的重要内容，有利于增强云冈石窟这个集全国重点保护文物、世界文化遗产的保护，有利于增强国家5A级旅游景区景点的竞争力，有利于推动旅游产业成为战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。为此，大同市人大常委会把修订《大同市云冈石窟保护管理条例》，列入常委会五年立法规划，并优先安排在2017年地方立法工作计划。
坚持开门立法，扩大社会有序参与
良法是善治之前提，立法质量直接关系到法治质量。云冈石窟保护条例的修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真总结多年来云冈石窟保护工作经验，主要依据《中华人民共和国文物保护法》、《文物保护法实施条例》等法律法规，同时参照了《世界文化遗产保护管理办法》、《文物保护工程管理办法》、《风景名胜区条例》、《云冈石窟保护总体规划》(2008-2025)等，参考了其他省市的先进立法经验以及山西省委、省政府关于推进旅游景区(景点)体制机制改革创新的意见等文件精神。
立法的过程，也是一个广泛征求意见的过程。在条例修订草案起草阶段，大同市人大常委会教科文卫工委提前介入，先后与大同市政府法制办、市文物局、云冈石窟研究院、云冈旅游区管理委员会对修订工作进行了认真的调研、协调和论证，在广泛征求各方面意见的基础上，专门召集大同市人大常委会聘请的立法专家、文物保护专家进行座谈，学习考察外地的先进经验和做法，广泛征求意见建议，完成了《大同市云冈石窟保护管理条例（修订草案）》，提交2017年10月31日大同市第十五届人民代表大会常务委员会第八次会议进行初审。初审后，大同市人大法工委根据常委会组成人员的意见进行了修改，在《大同日报》等新闻媒体和大同人大网全文刊登，面向社会公开征求意见；同时向大同市委、市政府、群团组织等单位，以及部分立法顾问等征求意见建议，还专门将条例修订草案修改稿送山西省人大常委会法工委听取意见和指导，在综合各方面意见建议的基础上，精雕细琢，几易其稿，将重新修订的条例题目修改为“云冈石窟保护条例”，并经大同市人大法制委员会统一审议后，报主任会议决定，形成《云冈石窟保护条例》（草案），2018年3月1日提交大同市第十五届人大常委会第十二次会议进行第二次审议，根据常委会组成人员的意见再次修改完善后，提请大同市人大常委会会议进行表决，获得全票通过。
《云冈石窟保护条例》修订草案起草到大同市人大常委会两次审议，社会各方面广泛参与，既落实了科学立法、民主立法、开门立法的要求，也在加强调查研究，倾听群众呼声的基础上增强了法规的针对性、可操作性和创新性，提高了法规的整体质量。
注重精准立法，聚力提升立法质量
“不抵触、有特色、可操作”是地方立法的基本原则。大同市人大常委会严把法制统一关、公平正义关、立法技术关，努力让条例立得住、行得通、真管用。新修订的《云冈石窟保护条例》共五章四十六条，重点在强化政府责任、扩大社会参与、完善保护规定、规范利用管理、加大执法督查和违法处罚力度五个方面进行了修订，亮点鲜明，特色突出，针对性强。
一是进一步强化了政府主导、社会参与。政府主导、社会参与，是长期实践证明行之有效的文物保护体制。《条例》规定，大同市人民政府应当加强对云冈石窟保护工作的领导，将云冈石窟保护纳入本级国民经济和社会发展规划，将所需经费纳入财政预算，强化保护机构和人才队伍建设。同时，云冈石窟保护管理机构负责云冈石窟及其附属文物的安全保卫、修缮保养、科学研究、陈列展示、价值传播、文化旅游等日常工作。长期以来，社会力量参与文物保护的方式比较单一，参与的机制和相关鼓励措施不健全，影响了社会力量参与文物保护的积极性。社会力量参与，不仅能够帮助政府全面有效地保护文物，也能够更好提升全社会的文物保护意识，使文物保护的宗旨得到更好实现。《条例》明确，鼓励通过捐赠等方式设立云冈石窟保护社会基金。鼓励自然人、法人和其他社会组织以捐赠、资助，提供服务或者提出建议等方式参与云冈石窟的保护。鼓励通过捐赠等方式设立云冈石窟保护社会基金，专门用于云冈石窟及其附属文物的保护和管理。此外，《条例》规定云冈石窟保护管理机构应当加强同国内外有关科研单位交流与合作，开展石窟水害、风化、裂隙等病害防治项目的科学研究。
二是进一步明确划定区域保护范围。《条例》明确了云冈石窟保护范围、建设控制地带、环境协调区的四至范围。其中，云冈石窟保护范围为以云冈石窟为中心，由内向外划分为保护区、建设控制地带和环境协调区。云冈石窟保护区包括地上保护区和地下保护区。地上保护区分为重点保护区和一般保护区。地上保护区：东至云冈石窟遗产监测中心东侧，南至十里河南岸堤坝，西至西湾（含鲁班窑），北至云冈变电站。其中，重点保护区为清代戏台北缘现状道路以北的全部石窟区域，重点保护区以外的区域为一般保护区。地下保护区：以云冈石窟崖上明代城堡东北角为基点，向东一千二百三十米，向南九百米，向西九百六十米，向北六百六十米，依此基线各向外取七十度塌陷角向下延伸三百米的范围。 云冈石窟建设控制地带：东至西梁中脊，南、西南至晋华宫矿铁路，北至鲁班窑石窟北侧——云冈变电站连线。云冈石窟环境协调区：东至小站建成区西界，西至焦山石窟以西约一点五公里的十里河支流，南、北以十里河两岸丘陵冈顶的第一层山脊连线为界。《条例》中还规定，云冈石窟保护管理机构应当根据《云冈石窟保护总体规划》制定年度保护计划并组织实施，同时报省、市文物主管部门备案。
三是进一步完善细化了保护措施的规定。此次修订，对文物保护工程、保养维护、馆藏文物的修复复制拓印、文物监测、安防措施等做了具体要求，以确保云冈石窟及其附属文物的科学保护和可持续发展利用。针对目前文物保护存在的突出问题，结合多年来云冈石窟保护工作经验，《条例》特别强调，云冈石窟保护范围内的土地不得转让、出租、赠与或者抵押，不得作为企业资产经营，不得用于不利于文物保护的活动。《条例》完善了云冈石窟保护管理内容。其中规定，市人民政府应当在保护范围内设置世界文化遗产、全国重点文物保护单位等保护标志和保护范围界碑。任何单位和个人不得擅自移动、拆除、损毁。云冈石窟环境协调区内，不得新建、改建、扩建有环境污染的企业，不得建设光伏发电站、风力发电站等与云冈石窟不相协调的建筑物。在云冈石窟环境协调区砍伐林木，应当经林业主管部门批准后实施。对在环境协调区内有碍历史文化遗迹保护、利用的建筑、墓地等，应当由有关主管部门实施拆迁、迁移。环境协调区内现有的工业建筑遗址、古民居等历史遗存，未经当地政府审批同意，任何单位或者个人不得随意拆除或者自行修建。同时，《条例》明确规定，在建设控制地带内，还禁止下列活动：建设工矿企业、扩张工矿用地和居民用地、新增居民区；开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；燃放烟花爆竹，焚烧秸秆、草木、垃圾；乱扔垃圾或者排放未经处理的工业废水和生活污水；放飞孔明灯或者无人飞机；其他可能影响云冈石窟安全以及破坏人文景观和自然生态的活动。在云冈石窟保护区内，禁止：翻拓云冈石窟雕刻品；触摸、刻划、涂污、攀爬文物及其保护设施；携带宠物进入景区；在景区内吸烟或者在非指定地点燃放佛香；损坏水电气、通信和避雷、消防、安防等设施设备；在重点保护洞窟内采用闪光拍摄；其他损毁文物或者破坏景观的活动。
四是进一步规范了利用管理。《条例》明确，云冈石窟保护，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，确保云冈石窟安全及其人文景观和自然生态的协调性。在云冈石窟进行影视拍摄的，应当制定相应的文物保护方案，并在云冈石窟保护管理机构的监督下进行。在云冈石窟保护范围内，不得举行可能危及文物安全的大型文化体育等群体活动。确需举办的，举办者应当制定活动方案，报市人民政府批准。云冈石窟旅游门票收入应当全部上缴财政，主要用于云冈石窟文物保护。任何部门、单位或者个人不得侵占、挪用，使用情况接受财政、审计及市文物主管部门的监督。云冈石窟的利用，应当以保证云冈石窟及其附属文物安全为前提，构建以云冈石窟为核心的云冈峪历史文化长廊大景区，促进文化旅游事业发展，让人民群众共享文物保护成果。
五是进一步明确细化了法律责任。法律实施重在监督检查。为打击文物违法行为，《条例》加大了执法督查和违法处罚力度。其中规定，在云冈石窟保护范围内进行与保护措施无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，由市文物主管部门责令改正；造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下罚款。损毁云冈石窟保护标志和界碑的，由云冈石窟保护管理机构给予警告，尚不严重的，并处二百元罚款。 刻划、涂污或者损毁文物的，由云冈石窟保护管理机构给予警告，尚不严重的，并处一百元以上二百元以下罚款。在景区内吸烟，或者在重点保护洞窟内闪光拍摄的，由云冈石窟保护管理机构给予警告，尚不严重的，并处五十元以上二百元以下罚款。机动车辆擅自驶入云冈石窟景区内、未按照指示的线路行驶、未在划定的停车区域停放的，由云冈石窟保护管理机构责令改正；情节严重的，由市公安机关交通管理部门予以处罚。未经云冈石窟保护管理机构同意在景区内进行商业经营活动的，或者未按规定从事经营活动的，由云冈石窟保护管理机构责令改正；情节严重的，由市工商行政管理部门予以处罚。云冈石窟保护相关管理部门、云冈石窟保护管理机构及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《条例》对违法类别的细化，对处罚力度予以加大，既反映了文物行政执法实践的迫切要求，又有利于打击文物违法行为，维护法律的权威性。
保护云冈石窟，是我们神圣的历史使命。《云冈石窟保护条例》的修订只是一个良好开端，以法护航，让文物“活”起来，让世界文化遗产熠熠生辉。
附录：云冈石窟历年保护过程
1955年云冈石窟成立专门的保护管理机构，使云冈石窟初步具备了旅游开放条件。
1961年开展的云冈石窟第1、2窟试验工程，并在1964年推广应用于第21窟以西洞窟的维修中。期间，国务院公布云冈石窟为第一批全国重点文物保护单位，批准划定了石窟保护范围。
1974～1976年，在国家文物局的大力支持下，维修加固了第5～20窟，挽救了一大批濒临崩塌的洞窟及雕刻，基本上解决了洞窟的稳定性问题。
云冈石窟的稳定性问题基本解决之后，石窟的风化问题日益凸显，其主要影响因素是水和环境污染。从1992年起拉开了“云冈石窟风化治理工程”的序幕。
1993年，山西云冈石窟文物研究所委托中国城市设计研究院对云冈石窟进行总体规划和窟前区详细规划。国家文物局于1996年10月批准了《云冈石窟规划》。
1997年8月22日，《大同市云冈石窟保护管理条例》由大同市十届人大常委会第三十一次会议批准。此条例是全国大型石窟寺第一个关于保护方面的地方性法规。
1998年，109国道云冈段改线工程开始实施，使得运煤车辆绕行云冈数里之外的山后，同时将原有公路开辟为云冈旅游专线，极大地减少了煤尘对云冈石雕的污染。
1999年，云冈石窟申报世界文化遗产进入实质性阶段，大同市委、市政府投入专项资金2500多万元，对石窟前广场部分建筑物进行拆除，空地进行绿化、美化，使窟前环境得到较大的改善，确保了申遗成功，进一步提高云冈石窟在国内外的知名度。
随着申遗成功和对遗产地环境与保护工程要求的提高，2007年初云冈石窟委托中国建筑设计研究院开始编制《云冈石窟保护总体规划（2008～2025年）》，依据国家和地方法律法规、文物保护宪章和公约，对云冈石窟的环境与管理区域、保护与利用、研究与展示等方面进行了科学、合理地统筹规划，并于2011年获得山西省政府批准，云冈石窟的保护工作进入了依法有效保护的新阶段。（大同市人大常委会办公厅 任雪峰）
（责编：王乐红）
