党的二十大提出，完善和加强备案审查制度。这是以习近平同志为核心的党中央在新的历史征程上对备案审查提出的更高要求，也是备案审查制度首次写入党的全国代表大会报告，具有里程碑的重要意义。2022年12月，习近平总书记发表《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》署名文章，对完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设作出重要指示，为完善和加强备案审查制度提供了根本遵循，指明了前进方向和工作目标。
贯彻落实习近平总书记重要指示要求和党的二十大精神，2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，在法律制度层面对备案审查工作作出系统全面规定，备案审查制度建设进入新阶段。在新的历史阶段，全面贯彻党中央部署要求，围绕落实关于完善和加强备案审查制度的决定，准确把握备案审查制度的性质与定位，科学认识备案审查工作的原则和目标，系统总结实践经验，明确下一步工作面临的任务与挑战，对坚持全面依法治国、推进法治中国建设意义重大。
一、备案审查制度的性质与定位
法治是人类社会治国理政的最佳模式。依法治国是顺应人类社会发展规律的希望之路，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。习近平总书记深刻指出：“全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。”宪法监督是法治大厦的“拱顶石”，是全面贯彻实施宪法、推进全面依法治国的重要制度保障。备案审查作为一项具有中国特色的宪法监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分，是宪法监督的基础和重要着力点，承担着保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法法律实施，维护国家法制统一，保护公民、法人合法权利的重要使命。
（一）备案审查是一项具有中国特色、符合中国国情的宪法监督制度。1954年宪法明确规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，确立了最高国家权力机关进行宪法监督的体制。十年浩劫期间，法治建设曲折发展，宪法实施和监督工作陷入停滞。1982年现行宪法总结法治建设历史经验教训，明确全国人大及其常委会监督宪法实施的职权，规定行政法规、地方性法规以及相关决议、决定制定后应当报送备案，赋予全国人大及其常委会撤销与宪法法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，为备案审查制度的确立奠定了宪法基础。此后，立法法、监督法从完善立法和监督制度范畴对全国人大常委会及地方各级人大常委会的备案审查作出规定，备案审查制度正式建立。
党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作，从推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，围绕加强宪法实施和监督，就加强备案审查提出了一系列明确的任务要求。2014年，党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2015年，党中央有关文件明确备案审查“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求。2017年，党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。2021年，中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件。2022年，党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。2022年12月，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中提出，要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。
全国人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署，积极履行宪法监督职责，完善备案审查制度机制，纠正违宪违法行为，有效落实宪法有关规定和精神，有力维护人民群众基本权利，推动备案审查制度和工作取得了突破性进展，丰富和发展了中国特色宪法监督制度体系。实践证明，备案审查制度依托于人民代表大会制度，是一项具有中国特色、符合中国国情、行之有效的宪法监督制度，是加强宪法实施和监督、推进全面依法治国的基础性制度安排。
（二）备案审查是合宪性审查制度的重要内容。推进合宪性审查是党的十九大提出的明确要求。2020年2月，党中央出台有关规定对推进合宪性审查工作作出具体部署。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年重要署名文章中对推进合宪性审查工作进一步提出要求。党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求赋予备案审查制度新的使命，明确了全国人大常委会在备案审查中推进合宪性审查，坚决纠正不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的规范性文件的任务要求。开展合宪性审查工作，包括前端和后端两个环节。前端的合宪性审查是事前审查，指拟制定出台的法律草案、法规规章或者有关方面拟出台的重要政策、重大举措，在出台前的论证、起草和审议阶段，应当对其中的合宪性、涉宪性问题进行研究论证和审查。对此，习近平总书记特别指出，“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合”。后端的合宪性审查主要依靠备案审查制度来实现。已经制定出台的法规、规章、司法解释等规范性文件，都应当依法依规向审查机关报送备案，由审查机关对其中涉宪性、合宪性问题进行审查，对不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容依法予以纠正处理。习近平总书记指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面工作。”要自觉增强宪法意识，贯彻落实党中央精神和立法法有关规定，在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。
（三）备案审查是进一步完善中国特色社会主义法律体系的重要制度。法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进全面依法治国首先必须构建完备的法律规范体系。现阶段，我国共有包括全国人大及其常委会、国务院、国家监察委员会、地方人大及其常委会、地方人民政府、香港和澳门特别行政区立法机关在内的立法主体880多个，需要通过有关法律制度保证不同立法主体制定的规范性文件上下一致、左右协调。按照党中央部署和宪法法律规定，我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系：中共中央办公厅和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；全国人大常委会对法规、司法解释以及香港和澳门特别行政区本地法律进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；中共中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查；中央纪委、国家监委对地方纪委监委制定的纪检监察规范性文件开展备案审查；最高人民法院对省高级人民法院制定的审判业务文件开展备案审查；地方人大常委会对同级“一府一委两院”规范性文件和下一级地方人大及其常委会的决议决定进行备案审查；地方人民政府对地方政府规章和行政规范性文件进行备案审查。上述备案审查机关各司其职、相互协作配合，依法审查纠正处理存在违宪违法问题的各类规范性文件，探索形成各类规范性文件备案审查监督体系的闭环，是构建和完善中国特色社会主义法律体系的重要抓手，是新时代新征程加强宪法实施和监督、推进全面依法治国的重要保障。
二、新时代备案审查制度建设的发展与成效
对规范性文件依法开展备案审查是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是各级人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。党的十八大以来，全国人大常委会围绕党中央部署要求，依照宪法法律职责，分阶段、分步骤统筹推进备案审查制度建设，着力提高备案审查工作能力和质量，备案审查制度优势和独特功效日益彰显，备案审查工作取得明显进展。
（一）全国人大常委会推进备案审查制度建设的三条主线
严密管用的制度建设是高效推进工作的基础和源泉。党的十八大以来，全国人大常委会开拓性的备案审查制度建设为备案审查工作的发展和进步提供了重要的支持和保障。总体上看，近年来全国人大常委会备案审查制度建设围绕三条主线展开。
1.备案是审查的基础和前提，没有全面精准的备案，就没有持续有效的审查。全国人大常委会备案审查制度建设工作的第一条主线围绕加强信息化建设、完善备案制度机制展开，主要经历2016年4月启动备案审查信息平台建设，2021年2月国家法律法规数据库（第一期）建成，到推动31个地方全面开展省级法规规章规范性文件数据库建设这段时期。这一阶段的制度建设工作以推动建立全国统一的备案审查信息平台为切入点，摸清全国法律法规、司法解释的底数，在全国人大系统建立起依法有序的电子报备制度，完善相应备案审查工作机制，扩大审查范围，丰富审查形式，增强审查力度，提高人民群众的参与度，为全国人大常委会有序、高效开展审查工作奠定基础。在此基础上，落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，推动地方省级人大常委会开展数据库建设，将省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件纳入数据库进行备案，巩固拓展地方人大备案范围，探索解决国家治理中规范性文件“清理—滥发—再清理—再滥发”的顽疾。
2.公开是推进备案审查的关键步骤，完善的公开机制是推进备案审查工作的有力抓手。全国人大常委会备案审查制度建设工作的第二条主线围绕促进备案审查制度“显性化”展开，主要是经历2017年12月全国人大常委会第一次听取并审议法工委关于备案审查工作情况报告，到2022年3月和6月修改地方组织法、全国人大常委会议事规则，规定各级人大常委会定期听取并审议备案审查工作情况报告这段时期。七年来，各级人大常委会听取并审议备案审查工作情况报告的实践表明，这一制度对维护国家法制统一、推进全面依法治国具有重大意义，它丰富了人民代表大会制度，实现了中国特色宪法监督工作“显性化”，增强备案审查制度刚性，促使制定机关提高规范性文件制定水平，深化和引领法学界对备案审查制度的认识和研究，推动中国特色宪法监督理论体系不断发展完善，有力推动了备案审查工作在全国各地方全面深入开展。
3.制度来源于实践，没有持续丰富的实践，就没有严密管用的制度。全国人大常委会备案审查制度建设工作的第三条主线围绕及时将成熟的实践经验上升为法律制度展开，主要经历2015年、2023年立法法修改，2019年全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，到2023年12月全国人大常委会审议通过关于完善和加强备案审查制度的决定这段时期。这一阶段的备案审查制度建设工作，全面贯彻落实党中央决策部署，坚持和发展全过程人民民主重大理念，围绕加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系，及时、深入、系统总结备案审查工作新实践新经验，不断适应法治建设新任务新要求，创新制度机制，增强制度刚性，为更好地履行宪法法律赋予全国人大常委会的监督职权，提高备案审查能力和质量，坚决纠正违宪违法行为，提供重要的制度依据和支持保障。其中，全国人大常委会制定出台关于完善和加强备案审查制度的决定，标志着备案审查制度建设进入了新的发展阶段。
（二）近年来备案审查工作取得的进展和成效
2016年以来，全国人大常委会持续开展、扎实推进备案审查制度建设，助力备案审查工作取得新进展、新成效。
一是实现电子报备全覆盖，能力建设成绩斐然。2018年建成全国统一的备案审查信息平台，建立起依法有序的电子报备系统，规范报备方式，统一报备要求，实现电子报备全覆盖。2021年初步建成国家法律法规数据库，持续推动地方开展省级法规规章规范性文件数据库建设。目前，已有北京、天津、重庆、浙江、贵州等23个省、自治区、直辖市人大常委会将省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件纳入数据库，共计22.2万件，为落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求奠定重要基础。
二是制度建设实现新突破，工作机制不断完善。2015年、2023年全国人大两次修改立法法，完善备案审查制度，增加有关主动审查的规定，强化常委会工作机构备案审查工作职责，明确备案审查中合宪性审查的要求和处理程序，健全备案审查衔接联动机制等。2019年通过有关决定，对监察法规备案审查作出明确规定。2019年，十三届全国人大常委会委员长会议制定《法规、司法解释备案审查工作办法》，为开展备案审查工作提供重要制度保障。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过关于完善和加强备案审查制度的决定，形成一套系统完备的备案审查法律制度，为持续推进备案审查工作提供法治保障。
三是备案范围不断拓展，审查对象日益明确。依法将监察法规纳入备案审查范围，明确对香港、澳门特别行政区本地法律的备案审查工作，将浦东新区法规、海南自由贸易港法规作为一种独立的法规类型纳入备案审查范围。党的十八大以来，共接收报送备案的法规、司法解释1.6万余件。全面开展形式审查，对报送备案情况进行督促检查，对迟报、漏报等情况予以通报。持续推动地方各级人大常委会将本级“一府一委两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围，地方人大常委会备案审查范围不断拓展。
四是审查方式与时俱进，审查机制不断完善。综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查工作。党的十八大以来，共收到公民、组织提出的审查建议2.2万余件，2020年首次收到国务院有关部门提出的合宪性审查建议，对收到的审查建议逐一进行研究、提出意见、依法反馈。对报送备案的法规、司法解释主动开展审查。对涉及生态环境保护、民法典、长江保护法、黄河保护法等20多个领域的规范性文件组织开展集中清理工作。对其他备案审查工作机构通过衔接联动机制移送的700多件法规、司法解释认真进行研究，提出处理意见。对香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的本地法律依法开展审查。
五是合宪性审查稳步推进，有力维护宪法权威。注重在备案审查工作中审慎稳妥推进合宪性审查，及时督促纠正存在合宪性问题的规范性文件。启动有关程序废止收容教育制度，妥善处理上级人民检察院统一调用检察人员人大任免程序、对涉罪人员近亲属采取“连坐”性质限制措施、强制亲子鉴定、民族地区推广使用国家通用语言文字等合宪性、涉宪性问题。落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应有关方面对涉宪问题的关切，弘扬宪法精神，保障宪法正确有效实施。
六是坚持有错必纠，增强纠错刚性。坚持问题导向，完善纠错机制，对审查中发现存在问题的规范性文件，综合运用沟通协商、提出审查意见、跟踪监督等方式，督促制定机关及时纠正改正一批违反宪法法律的规范性文件。如督促制定机关修改完善全面禁放烟花爆竹、违法扩大袭警罪适用范围等规定，推动制定机关对标中央改革要求对“超生即开除”“超生即辞退”等规定作出修改，根据比例原则督促制定机关修改完善道路停车欠费罚款以及特种行业从业人员终身禁业等规定。党的十八大以来，全国人大常委会累计推动督促制定机关修改、废止各类规范性文件2.5万余件，有效维护宪法法律权威和国家法制统一。
七是听取和审议备案审查工作情况报告日益制度化，社会影响力持续扩大。2017年以来，全国人大常委会每年都听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告，实现了备案审查工作报告制度化、常态化。持续推动地方各级人大常委会建立健全听取和审议备案审查工作情况报告制度。2019年，推动实现省级人大常委会听取和审议工作报告全覆盖；2021年，实现设区的市级全覆盖；2022年，基本实现县级全覆盖。2022年，全国人大常委会修改地方组织法和全国人大常委会议事规则，将各级人大常委会定期听取和审议备案审查工作情况的报告规定为法定职权。2023年制定出台的关于完善和加强备案审查制度决定，进一步健全和完善了这一制度。
八是践行全过程人民民主，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督。备案审查制度为普通公民和社会组织参与国家法治建设提供了一条有效途径。有关国家机关、社会组织、企事业单位、公民认为法规、司法解释等规范性文件同宪法、法律相抵触，都可以向全国人大常委会书面提出审查建议。2019年，中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议“一键提交”。认真研究处理收到的每一件审查建议，督促纠正了一批人民群众反映集中、影响老百姓切身利益、直接关系公民权利义务的规范性文件。同时，在备案审查工作中加强调查研究，通过座谈会、论证会、走访调研等方式，广泛听取意见。注重将备案审查工作与代表工作、议案建议办理工作、基层立法联系点工作联系起来，重视发挥备案审查专家委员会的作用。
九是理论研究日趋活跃，学术成果不断涌现。近年来，学术界对备案审查制度的研究十分活跃。不少高校，如浙江大学、北京航空航天大学、厦门大学、吉林大学、华南师范大学等高校的法学院开设了备案审查专门课程，北京航空航天大学、甘肃政法大学等成立了专门的备案审查制度研究中心，不少高校探索开展备案审查学科建设，推进专门教材编写，加大备案审查专门人才培养力度。推出了《备案审查研究》定期出版物和《备案审查研究丛书》。其他以备案审查制度为研究对象的学术著作、研究文章也不断涌现，反映出学术界对备案审查实践的高度关注。与此同时，新闻媒体对备案审查制度给予了密切关注，关于备案审查典型案例的报道时常见诸电视新闻、报纸、网络等，部分案例引起社会广泛关注，备案审查制度的社会影响力持续扩大。
三、完善备案审查制度面临的挑战和下一阶段着力推进的工作
当前，备案审查工作站在了新的历史起点，要清醒地认识到，这项工作还面临很多困难和挑战，备案全覆盖尚未完全实现，规范性文件法治化、规范化建设还需要进一步推进，备案审查制度机制仍不完善，机构队伍建设有待加强，备案审查制度建设与党中央的要求、全面依法治国的需要、人民群众的期待还有较大差距，一些制约备案审查工作深入开展、影响备案审查制度成效发挥的问题仍然存在。立足新起点，适应新形势，加强备案审查工作还需要坚持全面推进、重点突破、整体协同，从多个方面着力。
一是全面贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定。全国人大常委会审议通过关于完善和加强备案审查制度的决定，这是贯彻落实党中央部署要求、加强宪法实施和监督、回应备案审查新形势新任务的重要举措，对于充分发挥备案审查制度保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要作用，推动备案审查工作高质量发展，完善具有中国特色的宪法监督制度，助力推进全面依法治国，意义重大。它标志着备案审查制度建设进入了新的历史阶段。进一步完善和加强备案审查制度，首先要深刻领会制定出台此项决定的重要意义，做好与此项决定有关制度规定的宣传解读工作，切实贯彻实施好该决定。
该决定全面贯彻落实习近平总书记关于加强宪法实施监督、完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求，坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，坚持和完善人民代表大会制度，认真总结党的十八大以来备案审查工作取得的实践经验，坚持问题导向、守正创新，切实解决备案审查工作面临的实际困难和问题，积极回应有关方面的关切与诉求，细化、补充和完善相关制度机制，形成一套系统完备的备案审查制度体系，主要包括六个方面内容：一是明确备案审查工作的指导思想、原则和目标；二是坚持有件必备，进一步明确和扩大备案范围，加强备案工作；三是坚持有备必审，明确合宪性审查的思路和重点，完善审查方式和机制，细化审查重点内容；四是坚持有错必纠，完善纠正和撤销的程序机制，充分发挥全国人大常委会监督作用，增强备案审查纠错刚性；五是完善听取和审议备案审查工作情况报告、备案审查衔接联动、香港和澳门特别行政区本地法律备案审查等相关制度机制；六是对地方人大备案审查工作提出明确要求。
要进一步做好该决定的宣传解读和贯彻实施工作，准确把握决定确定的各项制度和要求，促进备案审查工作规范化。进一步完善审查工作机制，综合运用多种审查方式，有效开展审查和集中清理工作，着力提升备案审查发现问题、研究问题、解决问题的能力和水平。强化备案审查制度刚性约束，坚决纠正违反宪法法律的规范性文件，维护国家法制统一、尊严、权威。进一步完善听取和审议备案审查工作情况报告、备案审查衔接联动、香港和澳门特别行政区本地法律备案审查等制度机制。持续推进备案审查工作信息化、智能化建设。更好发挥备案审查专家委员会作用，组织专家进行专题论证，广泛听取意见。探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法。围绕坚持全面依法治国、推进法治中国建设，加强备案审查理论研究和话语体系建设，推动有关方面组织编写备案审查首部专门教材。加强备案审查制度和工作的宣传解读，及时向社会公开备案审查工作情况和典型案例。
二是修改完善监督法中备案审查有关规定，为各级人大常委会持续推进备案审查工作提供更为完善的制度支撑。2006年监督法颁布实施，专章对各级人大常委会备案审查工作的职权、范围等作出规定。地方各级人大常委会积极贯彻落实监督法有关规定，普遍建立备案审查制度机制，为备案审查工作开展提供了重要的制度支持。党的十八大以来，地方各级人大及其常委会的立法和监督工作蓬勃开展，备案审查实践不断取得新进展。为更好适应新时代人大监督工作需要，2023年全国人大常委会启动监督法修改工作，结合工作实际，对地方人大规范性文件备案审查的范围、审查方式、审查标准、审查程序、纠正处理等内容开展深入研究论证，将进一步完善备案审查制度机制，拓展备案范围，丰富审查方式，细化审查内容标准，完善纠错机制，为地方各级人大常委会有效、深入推进备案审查工作提供更加有力的制度支持和保障。
三是以贯彻落实关于完善和加强备案审查制度的决定为契机，以数据库建设为切入口，推动地方加快备案审查制度建设。围绕贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“禁止地方制发带有立法性质的文件”等要求，全国人大常委会推动各省、自治区、直辖市人大常委会以贯彻落实备案审查决定为契机，以省级法规规章规范性文件数据库建设为切入口，加快开展规范性文件备案审查制度建设，参照有关决定内容尽快制定或者修改本地区规范性文件备案审查的规定，深化备案审查制度建设成果。2024年1月29日，全国人大常委会办公厅向各省、自治区、直辖市人大常委会印发《关于认真贯彻落实党的二十大精神和全国人大常委会有关决定要求加强备案审查制度建设的通知》，要求地方认真贯彻落实党的二十大精神，贯彻全国人大常委会有关决定要求，加强本地区规范性文件备案审查制度建设，按照决定相关要求抓紧制定完善本地区有关规范性文件备案审查的地方性法规。为做好对地方人大常委会制定或者修改相关法规的指导工作，推动地方建立健全相对统一规范的备案审查制度，全国人大常委会法工委组织重庆、浙江、广东、宁夏四个试点地方研究起草了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》的参考范本，供地方在工作中参考借鉴。通过推动地方规范性文件数据库和备案审查制度建设，探索将地方各级国家机关制定的各类规范性文件纳入备案审查范围，实现所有规范性文件向社会公开并依法接受监督，促使制定机关依法规范行使规范性文件的制定权，从制度上破解规范性文件治理难题，打通备案审查制度建设“最后一公里”，保障宪法法律得到有效遵守和执行。
习近平总书记深刻指出，推进全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，是一场深刻的社会变革和历史变迁。备案审查作为一项具有中国特色的宪法监督制度，必须始终坚持党的领导和正确政治方向，围绕加强宪法实施和监督，持之以恒、久久为功，为新征程推进全面依法治国的目标不懈努力，为助力更高水平的法治中国建设作出积极贡献。
（作者系全国人大常委会法制工作委员会副主任）
（来源：《中国法治》杂志2024年第3期）
（责编：高笑笑）
