实践证明，赋予设区的市地方立法权，有力弥补了上位法的空白，有效实现了对国家立法的延伸、细化和补充，为地方经济社会发展提供了有力的法治保障，推动了全面依法治国的进一步深入和国家社会治理现代化。但同时也应清醒地看到，地方立法工作尤其是设区的市地方立法工作，存在重数量轻质量、赶进度不实用等不良现象，甚至出现“立法放水”等严重问题。那么，如何确保立法质量，真正实现立良法促善治？在茂名近几年的立法探索中，我们感到要做好设区的市立法工作，必须牢牢把握好几个“度”。
首先，要牢牢把握住“党领导立法”这个“度”。
地方立法工作，具有很强的政治性。立法工作必须坚持正确的政治方向，这是做好地方立法工作的政治保障和根本前提，是立法工作者必须站稳的政治立场。设区的市地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，必须体现鲜明的党性。要严格按照和牢牢把握栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上提出的四个“对标对表”要求，深入学习领悟习近平法治思想，在立法规划、计划编制和具体立法工作中贯彻贯穿始终，真正确保立法方向不偏、立场不变。
从茂名市五年多来的立法实践看，只有自觉接受党的领导，把党的领导贯穿于依法履行立法职权的全过程和各方面，立足茂名实际，使立法工作服务于党委确定的中心工作，把立法与党委改革、发展、稳定的重大决策紧密结合，才能顺利推动立法工作，发挥地方立法应有作用。正是由于我们比较好地在立法指导思想上，紧扣市委的决策部署，在制订立法规划、计划以及在具体起草、审议法规等各方面，主动及时向市委请示汇报，充分发挥党对地方立法工作总揽全局、协调各方的领导核心作用，几年来，所制定的《茂名市高州水库水质保护条例》《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》《茂名市危险化学品道路运输管理条例》等地方性法规，较好地填补了法律的空白，护航推动了本地区经济社会的高质量发展。
其次，要牢牢把握住“以人民为中心”这个“度”。
习近平总书记强调，“江山就是人民，人民就是江山”。《立法法》第五条明确规定，“立法应当体现人民的意志”。因此，立法必须体现鲜明的人民性。坚持立法为了人民、依靠人民，回应人民群众对立法工作的新要求新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法工作各领域全过程，真正实现“人民有所呼、立法有所应”，是立法工作者必须站稳的人民立场。
践行以人民为中心的立法思想，维护社会公平正义，着力解决本地区发展不平衡不充分和人民群众急难愁盼问题，是我们地方立法工作者的初心和使命。要做好设区的市地方立法工作，就要牢牢坚持人民主体地位，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。当前，国家反复要求，要关注民生，要突出以民生为重点的社会领域立法。那么，地方立法就应当聚焦人民群众对优美的生态环境、优良的城市宜居条件、优质的历史文化产品与服务的新向往新期待，特别是人民群众关注的热点焦点难点痛点问题，积极进行立法探索，努力使法规反映人民呼声，符合人民需求，得到人民拥护遵守，这样才能使地方性法规在解决本地区经济和社会事务方面真正发挥作用。针对人民群众尤其是广大市民一直以来反映强烈的饮用水源保护和水质提升等饮用水安全问题，茂名市被授予立法权所制定的首部实体法，就是《茂名市高州水库水质保护条例》。该法规实施四年多来，一直受到广大群众的高度关注，从我们委托的第三方机构开展的立法后评估结果看，法规施行效果明显，水库水源水质得到有效保护提升，法规得到人民群众的广泛认同肯定。这让我们充分体会到，只有为人民立法，立法为了人民，法规才能接地气合民意，才能真正落地而不是“一纸空文”。
坚持以人民为中心推进立法工作，关键是要坚持开门立法，不断拓宽人民群众有序参与地方立法途径。在立法过程中广泛听取社会各方面的意见，是确保立法质量的核心环节。只有保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达，才能促进我们更加全面、客观地了解不同意见、观点和要求，从而在立法决策时，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善协调和处理各种利益关系和利益矛盾，提高立法质量。这要求我们应当不断通过“走下去”、“请上来”、“走出去”等途径方式，让人民群众了解地方立法、直接参与地方立法，而不是扎在资料堆里找条款搞“拿来主义”，更不应是关在办公室里搞“闭门造法”。只有这样，才能使法规不脱离群众、不脱离实际，切实具有可执行性，能落地。
第三，要牢牢把握住“不抵触不超限”这个“度”。
《立法法》明确规定，设区的市根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定；设区的市地方性法规须报省级人大常委会批准后施行。可见，设区的市地方立法是有限立法，立法权不是无限的。因此，要做好设区的市地方立法工作，必须掌握好立法自主与“不抵触不超限”这个“度”，才能保证所制定的地方性法规合宪合法，使立法工作体现合法性。
维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。坚持“不抵触不超限”，是维护国家法治统一原则的必然要求，是我们从事地方立法的“底线”，也是地方立法质量的法律标准。前些年，我们在对本地历史文化保护领域的立法实践中，由于没有很好地把握住这条“底线”“红线”，没有很好地把握住中国特色社会主义核心价值观与地方民间信俗的本质性冲突，所制定的关于对本地历史文化保护的有关法规，没有被上级立法机关批准，这对我们是一个深刻的教训。可见，作为立法工作者，只有时刻保持敬畏之心，我们的立法工作才能顺利推进。当然，坚持依法立法，并不是要否定开拓创新。要真正做到弥补上位法空白，关键是要在吃透上位法精神的基础上，大胆先行先试，加强与上级立法机关的沟通，争取上级部门的指导支持，同时通过备案审查发现问题及时纠错改错。作为上级立法机关，也应实事求是建立容错机制，确保有效推动地方立法不断探索创新。
第四，要牢牢把握住“刚需管用”这个“度”
按实际需求立法，立有效管用的法，是立法工作最基本的方向和目标要求。离开了必要性、适用性和可操作性，立法工作就完全失去了意义。因此，要做好设区的市地方立法工作，必须紧密结合地方实际，在立法计划编制和具体立法工作中，应牢牢抓住“刚需管用”这个总开关，把有需要真管用作为立法方向和条款设置的硬标准，突出地方立法特色，推动解决实际问题。
人民有所呼，就是我们立法的刚需；党委政府的中心工作，就是我们立法的方向。一切从实际出发，体现地方立法的必要性，才能创出特色，形成本地立法工作的亮点。要念好“刚需管用”这个“紧箍咒”，在立法工作中就应当力戒盲目性、随意性，力戒只求数量不讲质量，力戒只求进度不讲实效。在立法项目和数量把握上，应坚持急用先行，严格区分轻重缓急，切实做到有需求就立法，有效用就立法。在体例和条款设置上，应坚持形式服务内容。根据设区的市立法规定的范围较窄、解决的是特殊性个别性问题这个特点，立法体例既可以是“大块头”，更应是“小快灵”，切忌“大而全”、“小而全”，陷入“包打天下”的误区。条款设置和内容上，应“宜细不宜粗”；应尽量具象化而不应抽象化；应“实多虚少”，有用几条就写几条，切实“去水留干”，真正使法规具有可执行、可操作性，保证法规真必要、真管用。
第五，要牢牢把握住“人大主导、政府依托”这个“度”。
人大主导、政府依托是立法的重要工作机制。落实人大主导作用要靠党委加强领导、靠政府部门大力支持、靠有关方面密切配合、靠人大自身的不懈努力。政府及其相关部门是法规起草的主体单位，肩负着管理经济社会生活职能，处在管理执法一线，对相关行业发展的特点及其运行规律有着深入的了解，对相关领域国家政策法律规章等掌握较全面，对相关领域法律法规执行的社会效果有着清醒的认识，在立法过程中发挥着不可替代的基础性作用。因此，如何在立法中实现人大主导、政府依托的有机统一，是立良法促善治的关键。
目前，在设区的市地方立法工作中，应该说或多或少存在着“各扫门前雪”的现象。如立项前调研论证不足，人大与政府对立法必要性、可行性沟通协调不够充分，导致有的项目立项不够科学，个别项目甚至被搁置；立法中的部门利益问题仍然存在，有的不适当地扩大部门的权力或者不合理地增加管理相对人的义务，有的只要权力，不想承担责任，等等。要避免发生这些问题，设区的市人大及其常委会尤其是相关立法部门，不能“主而不导”，更不应“等靠要”。要转变工作理念，应当主动提前介入立法全过程和各方面。主要是在立法过程中遇到重大问题、重大分歧的，应及时向相关政府部门指导协助，及时提醒改进，特别是要及时向党委请示汇报，一同解决一同推进，确保有限的立法资源不浪费。政府及其相关部门要强化协同配合，主动接受人大及其常委会的指导，加强与人大及其立法部门之间全方位、多层次、常态化的沟通联系，真正实现同频共振，切实形成立法工作整体合力。（作者：广东省茂名市人大常委会 陈桂强）
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