作者：刘维林
监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。根据监督法的规定，各级人大及其常委会的监督可以采用多种手段，包括听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等六种方式。但行政权与司法权运行的本质、特点、方式和程序不尽相同，司法具有被动性、中立性等特点，人大监督不能干预司法独立，但同时要充分运用各种法定监督形式，促进公正司法。监督法规定的监督形式，既适用于对行政机关的监督，也适用于对司法机关的监督，但在具体运用时应当有所区别，不能等同对待，必须根据司法活动的特点，采取恰当的方式进行。
当前，人民群众对司法公正的期求越来越大，司法在法治建设中的作用越来越凸显，司法体制改革不断深化，依法独立公正行使司法权已经成为共识。人大既要回应人民群众对公正司法的诉求、加大监督力度，又要尊重司法规律特点、维护司法权威，这是实践中的难题。
本文结合北京市人大近年来监督司法工作实际，重点分析六种监督形式在监督司法工作实践中运用情况及存在问题，研究并提出了善用听取和审议“两院”专项工作报告、重用执法检查、启用询问和质询三种常用易用的监督形式，通过用足用好监督形式，不断把人大监督司法工作推向深入。
一、人大监督司法工作的形式运用现状
监督法规定了人大开展监督司法工作的方式有听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查等六种形式。但从调查看，尽管近年来人大对司法工作的监督有所加强，但总体而言仍不尽如人意，全国省级人大常委会一般采取听取和审议工作报告、执法检查的形式来监督司法工作，其他四种形式几乎处于虚置状态。以北京市人大常委会监督司法工作为例，2008年至2014年，常委会每年都安排听取和审议“两院”专项工作报告，其中，2013年对刑事诉讼法开展执法检查一次，其他监督形式则从未启用。通过比较监督法规定的六种监督形式在监督司法工作实践的运用，主要存在以下几个方面的问题。
1、监督形式运用单一，力度不强。在监督法规定的六种监督形式中，人大常委会目前大多倾向于适用较为温和、相对缓和的听取和审议专项工作报告、执法检查两种监督形式，从实际运用上看也是比较单一，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般都是单独进行。虽然人大常委会有权对“两院”专项工作报告作出决议和对执法检查意见的情况进行审议并决定跟踪检查，但实践中这种作出决议和再决定跟踪检查的情况却较少。相较于较具刚性监督方式，如质询、特定问题调查、审议和决定撤职案、罢免等方式，从实践来看，全国人大没有用，地方人大也没有，总体上监督力度不强。
2、专项工作报告选题不“专”，针对性不强。监督法规定，人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告。专项工作报告与每年的工作报告应有所区别，专项工作报告重点在于审判、检察工作的某一领域或方面，而不是法院和检察院的全面工作。因此，在专项工作报告的选题上要围绕加强监督、促进司法公正突出一个“专”字，然而从实践来看，“专”并不突出，很容易与常规工作报告雷同，针对性不强。同时，专项工作报告的选题也多由“两院”提出，由人大常委会主动提出的议题比较少，影响和限制了监督作用的发挥。
3、执法检查多流于形式。比较各地人大监督司法工作实践，长期以来，人大执法检查普遍采取集中进行的方式，时间紧，任务重，一般采取现场视察、听取汇报、开座谈会、旁听案件审理等方式；检查前定项目路线。预先通知被查单位做好准备，检查时按事先安排进行，随机抽查少，主动采用其他方式检查则更少。同时，检查组听取的报告往往都是一些笼统工作总结和泛泛的数字统计，遇到现实存在的问题，缺乏深究。如此一来，被检查单位提前准备好，检查组听到的、看到的都是好的方面，缺乏客观性、真实性，检查组也提不出有针对性的意见建议，致使执法检查流于形式上的检查，制约了执法检查功能的充分发挥，达不到执法检查应有的实际效果。
4、常委会审议力度有待加强。实践中，常委会在审议“两院”专项工作报告时，审议的力度和深度比较有限，监督作用没有充分发挥出来。一方面程序性审议较多，实质性审议较少。审议时，肯定成绩的多，提出批评的少。另一方面，审议形式过于传统，一般多采用听取报告、提出意见建议等方式，很少引入辩论、询问甚至质询等形式，对问题的分析和探讨往往只浮于表面，不能深化和拓展，力度不强。
二、对策建议
人大监督司法工作情况是整个社会主义民主法治建设和人民代表大会制度发展的一个缩影。地方人大开展监督司法工作，要把握国家民主法治建设进程，体现地方人大的职能定位。尽管监督法规定了七种具体的监督形式，但从实际情况出发，我们认为，监督形式不一定求多，只要用足用好现有常用可用的监督形式，监督工作的质量和实效就会得到明显提高。
1、 善用听取和审议专项工作报告
听取和审议专项工作报告是监督法实施以来各级人大常委会最常用的监督司法工作的形式，已经成为一种惯例和常态化做法。对这种监督形式，需要我们关注的就是究竟应该听取和审议什么，通过听取和审议达到什么样的监督效果。近五年来，全国省级人大常委会听取和审议专项工作报告选题主要集中在法院的审判、执行工作，检察院的对诉讼活动的法律监督、预防渎职侵权犯罪、反贪污贿赂以及“两院”基层和队伍建设等工作上。从这些内容看，专项工作报告主要体现“两院”的某一方面工作上，但也有例外，比如２０１４年北京市人大听取和审议“两院”依法规范行使司法权的专项工作报告，范围比较宽，问题不容易聚焦。
我们认为，形式服从于价值和内容，听取和审议专项工作报告这一监督形式，应该服从于人大对司法的制度性监督这一基本定位。人大对司法进行监督就是为了确保司法公正，实现社会的普遍公平和正义，这一点已无可否认。从理论上分析，司法公正的实现是通过实体和程序两种途径来实现，即实体公正和程序公正。实体公正是司法活动的出发点和归属，它是诉讼参与人追求的直接结果和最终目的，关系到当事人的切身利益。程序公正是通过正确执行法律设计的获得正当性结果的步骤与方式来实现。另外，“徒法不能以自行”，司法是靠司法人员去操作的，司法人员的道德修养和业务素质如何，对于整个司法活动是否公正起着直接的作用。实践中，由于受司法体制行政化的影响，司法工作既包括司法业务本身即司法审判和司法检察工作，也包括司法行政管理工作。所以司法公正受以下四方面因素的影响，一是司法政策是否合法、合理；二是司法程序是否有效率；三是司法行政管理工作是否有效能；四是司法人员道德素质是否良好。这些都涉及司法体制、机制和制度性问题，需要在推进政治建设和司法体制改革中统筹考虑和解决。
所以，可以说“专”的指向是体制、制度和机制。专项工作报告要在“专”上进行聚焦，一个重要的方法就是加强对司法类案的分析，发现某一类司法案件中反映的经济社会建设及司法工作中的问题，通过听取专项工作报告，督促“两院”构建一套解决问题、改进工作的长效机制。比如对司法管理制度的监督。司法管理制度有宏观和微观之分，宏观上的司法管理制度主要从司法体制改革角度来讲的，比如司法机关设置体制、司法机关人事体制、司法机关经费管理制度等，微观上的司法管理制度主要是指司法机关内部的行政事务管理制度。“窥一斑见全豹”，不论是宏观制度还是微观制度，其优点和不足都可以通过案件得到体现。通过类案监督，我们既可以了解宏观上的，也可以了解微观上的司法管理制度。需要把握的是，各级人大要根据各自的职权，把握层级进行监督，才能有针对性和现实意义。比如，对司法机关设置体制问题，涉及整个国家的司法体制改革问题，全国人大可以就此问题提出意见建议，而地方人大则大可不必。在司法机关内部行政管理中，很多事项涉及司法公正问题，比如法院内部的诉讼费管理问题，一些审判人员在办理某一类案件中，向当事人要求多交自立名目的办案费，诉讼费超标准收取的现象时有发生；有些诉讼费用让当事人预先多交，但当事人胜诉后，却让其找败诉方索要，这实际上变相提高收费标准；有些在执行案件中，针对需要到外地执行的案件，在收取执行费的同时，还要收取外出办案的交通费等费用。这些做法不仅损害了司法公正，在人民群众当中造成了不良影响，而且容易诱发司法腐败。通过类案分析，有助于找准和聚焦“两院”工作存在的突出问题，再通过听取和审议专项工作报告来推动解决。
2、重用执法检查
执法检查是人大发挥监督职责的重要形式。在监督司法工作中提出要“重用”。主要基于三点理由：
第一，有助于对司法与行政执法的协调机制的监督。这项监督还会涉及司法机关与行政机关的协调机制问题，因为某一类案件的办理需要司法机关和行政机关的共同协作配合，特别是需要行政机关的协助配合，司法机关的某些裁判才能得到执行和落实。由于受部门利益的影响，有些需要行政机关协助配合的事宜，仅由司法机关与行政机关协商，不一定能够达到良好的成效，而通过人大来督促形成司法机关和行政机关的协调机制，效果则会好得多。譬如在审判和执行中，需要对一些财产采取查封、扣押等保全措施，而具体办理程序只能由具体的行政管理机关来进行，实践中经常遇到的问题就是，有协助配合义务的行政机关以各种理由来拒绝协助，有的行政机关以内部文件来对抗法律规定，有的行政机关职权设置多头、重复设置，使司法机关的一些措施不能得到及时落实。总之，司法机关和行政执法机关在履行职责的时候存在很多各自为政现象。人大作为国家权力机关，既有监督司法机关的责任，也有监督行政机关的责任。通过执法检查，有助于帮助司法机关排除行政执法机关不正当干预，通过监督这种形式，积极地支持司法机关依照宪法与法律的规定独立而公正地行使司法权。
第二，有助于对法律法规等规范性文件的监督。执法检查目的之一在于推动法律法规的正确有效贯彻实施，通过执法检查也可以反向检视法律法规是否符合变化发展了的社会实际，从而不断推动立法的自我完善。我国实行的是成文法制度，这种制度的合理性在于它为司法过程提供了一套明确、完整的规范，力求通过法律的制定，使整个司法过程都处于法律的严格控制之下。但事实上，法律要能够为司法提供全部依据，能够为司法人员面临的法治问题提供周全的答案，是不现实的，也是不可能的。一方面，立法者对社会生活的认知能力是有限的，立法不可能完全预见到社会生活的每一个方面及其在未来的发展，法律法规本身存在的缺陷和不周延在所难免。另一方面，法律法规本身应当根据经济社会发展而不断发展变化，适时调整新的法律关系。现代社会，经济生活和科技发展变化很快，社会关系越来越复杂，这就必然使法律规定与社会现实之间存在一定的不适应性。所有这些，都导致了法律漏洞的产生。从当前司法实践中法律适用存在的问题来看，法律漏洞主要有以下几种情况：一是法律调整的空白现象，即对某一问题，法律没有进行规定，导致司法过程中无法可依。这种情况主要是因为立法不完善、立法者缺乏预见所致，或许立法者认为当时立法时机或条件尚不成熟而没有加以规范。司法实践中，这种现象经常出现。由于法律规定的滞后性，导致司法机关依据司法解释而不是依据法律来处理案件的情形出现。二是不符合目的性或不适时性。此种情况是指个别法律规范与整个立法目的发生冲突。立法者在制定法律时往往只考虑到一般性规则，但司法者所面临的特定条件下的特定事实，与一般规则并不完全吻合，或者过去吻合，但随着经济社会的发展，现在出现不吻合，法律规定本身已经不合时宜，不能适应变化了的新情况，不符合经济社会发展规律了。三是法律法规或规范性文件之间发生冲突，给法官适用法律造成很大困难。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。不同立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据，这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定，部门往往站在各自的立场上，从小利益出发，作出互相矛盾的规定，造成法规在实际操作中的困难。通过执法检查有助于推动法律法规不断修改完善，同时，促进执法司法机关提升执法理念、统一执法标准、加强执法司法衔接和完善内部工作制度机制，从而有效地发挥人大监督司法的作用。
第三，实践证明这种监督形式很有效。2013年市人大常委会在修改后的刑事诉讼法实施之时，同步开展执法检查。针对这部法律刚刚施行的特点，执法检查组把检查的重点放在各执法司法机关贯彻实施法律的准备和初步进展情况上。围绕这次刑诉法修改的重点内容，结合本市执法司法实际，梳理出十几个专题，深入调研，特别是重视了解基层执法情况和基层干警的意见建议。在检查各执法司法机关贯彻实施新法中存在问题的同时，更多是推动转变执法理念，统一思想认识，推动解决公、检、法、司在刑事诉讼流程中的衔接问题，为实施刑事诉讼法开好局、起好步。
需要强调的是，在全面推进依法治国进程中，人大和政法委是两股重要力量，并承担着不同职责。在这次执法检查中，执法检查方案确定和实地调研结束后，市人大常委会分管领导唐龙同志分别带队两次向时任市政法委书记吉林同志汇报有关情况，听取意见。市政法委常务副书记担任执法检查组副组长，市政法委法制处负责同志全程参与执法检查。针对一些涉及各方的重点问题，提前协调公检法司一起研究，为各执法司法机关互通信息、交流情况提供平台。原汁原味梳理调研中大家反映的问题和执法检查组成员的意见建议，及时反馈给市政法委和各执法司法机关，为他们改进工作提供参考。通过这次刑事诉讼法执法检查，我们发现，人大和政法委在推进法治建设中的职能、作用，通过执法检查这一监督形式，可以实现很好的整合和互补。
在今后的执法检查中，应更加注重以下几个方面。一是执法检查方式更加多样化。执法检查方式直接影响了执法检查的效果，人大应采取有效的检查方式，发现执法司法机关在贯彻实施法律过程中出现的问题，监督执法司法机关的执法行为，不断提高执法司法机关的执法办案水平。为了增强执法检查的实效性，在听汇报、实地检查、开座谈会、观摩旁听庭审等形式的基础上，不断拓宽检查渠道，创新检查方式，比如在刑事诉讼法执法检查中，市人大采用了对刑事辩护律师进行问卷调查方式。由执法检查组主持设计问卷，委托市律师协会发放并对反馈情况进行汇总整理，比较客观地反映了刑事辩护律师贯彻执行刑事诉讼法和执业现状，同时通过律师的反映，更全面掌握各执法司法机关贯彻实施刑事诉讼法的情况。同时，也可以采取明察暗访、随机抽查、个别走访等方式，多方位、多渠道、多角度地开展执法检查活动。
二是发挥执法检查组的专业化优势。监督司法工作是一项法律性、政策性、专业性很强的工作，由于大多数常委会委员、代表不是法律专业人员，对司法工作不是很了解，所以在执法检查组组建上就要有所创新。北京市人大在这方面也进行了一些尝试，主要是执法检查组以内务司法委员会组成人员为主，吸收部分常委会委员以及法官、检察官、司法行政人员和专家学者代表参加。这些委员、代表无论找问题还是提建议，都能较好地发挥其专业背景和知识，紧贴执法司法工作实际，取得了很好的效果。在以后的执法检查中，执法检查组也应多吸收相关法律专业人士参与其中。
三是强化跟踪监督，保障监督实效。执法司法机关更好地贯彻实施好法律、保证人大监督取得实效，并不是靠一次执法检查就能一步到位的。对于执法检查中发现的问题，既有工作层面的问题，也有制度层面的问题，还有一些是长期积累的问题。从全国人大和各地监督工作实践来看，为了增强监督司法工作实效，我们要着力加强跟踪监督。一方面，跟踪监督能改变监督走过场的形式，不仅有利于提高人大监督司法工作的计划性、针对性、有效性，而且有利于执法司法机关高度重视人大监督，认真研究人大常委会的审议意见，审慎提出整改意见答复人大，切实有计划地改进工作。另一方面，跟踪监督体现了人大作为权力机关的地位和作用，也有助于提高代表履职的主动性和积极性。人大监督实践也推进了跟踪监督的形式创新，专门委员会是协助人大及其常委会行使职权的专门机构，包括协助常委会行使监督权。在近几年北京市人大监督司法工作实践中，通过发挥内务司法委员会熟悉司法工作优势，定期跟踪监督执法司法机关落实常委会审议意见和整改措施情况，取得了很好的监督效果。
四是推进执法检查公开。监督法第七条规定“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。人大围绕监督司法工作开展执法检查应当坚持公开原则，进一步增强执法检查的公开性和透明度。执法检查的公开不仅是执法检查报告向社会公布，而且是执法检查的全过程也应当透明公开，执法检查的落实情况也要及时向社会公布。通过完善执法检查公开机制，让社会公众更全面了解人大开展执法检查的情况和司法机关贯彻实施法律以及接受检查情况，有助于增强执法检查实效。
3、启用询问和质询
询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式。我国1954年宪法和人民代表大会组织法，就对全国人大代表的质询权（当时称“质问”）做出了原则性的规定。1982年宪法把它区分为询问和质询，询问和质询都是法律规定的监督形式，其后制定、修改的全国人大组织法和地方组织法和监督法，则根据宪法精神对全国人大及各级地方人大的询问、质询制度作出了明确规范。
监督法实施以来，从全国人大到各地方人大及常委会监督司法工作实践来看，鲜有采用询问和质询形式。事实上，早在1989年七届全国人大常委会工作报告中就提出“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。”通常情况下，询问比较简单，常委会在审议专项工作报告和执法检查报告时，“两院”及有关部门应该到场，接受并回答代表、委员的询问。相比较于询问而言，质询是比较刚性的监督形式，根据规定，代表在大会期间、常委会组成人员在常委会会议期间，可以依法联名提出质询案，由委员长会议或主任会议决定受质询机关在何种场合以何种方式进行答复。应该说，质询监督方式还是具有一定力度的，然而人大在监督工作中往往很少使用。从全国人大来看，2010年首次采用了专题询问这一形式，相比于普通询问而言，专题询问更正式、程序性更强、公开性更好，更有集体行权的特征。
作为监督法确定的七种监督形式之一，人大及常委会应当启用并用好询问和质询这种最直接的监督形式，将其作为促进司法公开、增强司法民主、增进司法互动的重要措施。在开展询问和质询工作制度建设中，广州市人大常委会进行了有益尝试，其中监督司法工作规定中明确，人大常委会对社会影响大、群众反映强烈的问题，可以要求相关司法机关报告工作，进行专题询问；常委会内务司法工作委员会在监督中发现有重大问题需要提出质询的，可以建议市人大代表、常委会组成人员提出质询案。然而可惜的是到目前并没有真正付诸监督司法工作实践。据报道，真正在监督司法工作中首次启动专题询问的是浙江省人大常委会，2014年就“规范执法、公正司法”问题对省高院进行了专题询问，其监督效果还有待检验。事实上，现有监督司法工作实践中已有了询问的影子，如北京市人大常委会审议“两院”专项工作报告和审议执法检查报告时，“两院”都会派员到场听取意见，以备委员、代表就某些问题进行询问；由于质询的条件程序比较复杂，至今尚未启用过。询问和质询作为最直接的监督形式，我们认为，如果有以下情况，代表和常委会组成人员可以向“两院”提出询问和质询：一是法官、检察官在审理案件过程中有违法乱纪行为的；二是有明显的程序违法的；三是对同类案件的处理结果有难以解释的严重差异的。有以上三种情况时，就可以要求法院、检察院作出解释和说明。
从总结监督司法工作实践经验、增强监督工作实效来看，在监督形式的运用上应当有所改进，可以实行各种监督形式的综合运用，也包括监督权和决定权的综合运用。一是可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和听取和审议“两院”专项工作报告结合起来，既是对法律实施情况开展检查，也是对“两院”工作的监督，如北京市人大常委会在2013年对刑事诉讼法开展执法检查就与听取和审议“两院”专项工作报告结合起来，取得了很好的效果。同样，也可以把听取审议专项工作报告和询问结合起来，通过询问让常委会委员更多了解情况，进一步提高对专项工作报告的审议质量。二是人大监督权和决定权综合运用。比如，把听取和审议专项工作报告、执法检查与行使决定权作出决议有机结合起来。2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后，作出了关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响。
当前，司法体制改革正在全面深入推进，司法工作面临新的形势和任务，人大监督司法工作，既要体现司法体制改革的精神、部署，又要结合本市人大和司法工作实际，运用好法律赋予的监督形式，积极探索、努力创造好的方式方法，不断增强监督工作实效，为建设法治中国首善之区作出应有的贡献。（文：摘自《人大理论与实践》2016年第1期）
（责编：王乐红）
