作者：连振隆
党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①的治国目标。十八届五中全会强调“强化权力运行制约和监督机制”②。权力监督是国家治理现代化的重要内容，党的领导和人民当家作主的有机统一是中国国家治理的鲜明特色。党的十八大以来，党纪监督骤然用力，但人大监督相对乏力，权力监督最高层级的两个轮子缺乏协同合力。故本文拟从国家权力治理顶层设计科学化视角出发，精准探讨党纪监督与人大监督协同发力的内在机理和科学路径。
一、中国最高位阶权力监督主体的监督实效分析
中国权力监督是由党纪监督、人大监督、监察监督、检察监督等多个主体、多种方式所构成的复合体系。共产党虽然不是国家机关，但执政党的领导核心地位，决定了党和国家是骨肉相依的命运共同体，执政党行使的监督权本质上仍然是国家监督权。本文集中研究中国最高监督权力——党的监督和人大监督的绩效问题。
（一）党纪监督的穿透性不足
1933年，党中央和国务院共同决定党的纪检部门与行政监察部门合署办公，党的监督通过纪检监察合署办公体制落实，在权力监督体系中具有核心地位。十八大以来中纪委肃贪反腐取得了举世瞩目的成就，但从国家监督整体角度看，党纪监督体制还存在以下问题。一是监督实效纵向逐级递减。在顶端，中纪委监督有权威、有措施、有保障，让所有涉案官员胆战心惊，但越到地方、越到基层，纪检部门的监督力度就越是递减。二是横向监督体制没有理顺。从当代中国政治与行政体制来分析，党的纪检机构与行政监察部门合署办公是一种不同性质的且不属于同一权力位阶的党政合署办公类型，从性质、功能、对象来看，是两种完全不同的监督机制，不能因为合署办公而忽视它们之间的区别③。纪检委属于党的组织机构，纪检委书记与政府首长同居党委常委行列，而监察部门只是政府的一个部门，级别显然比纪检委要低。这样，合署办公的纪检监察部门就面临着与同级党委和政府、上级纪检监察机关，以及自身内部关系的协调问题。三是监督措施存在法治争议。实践中，许多腐败案件，往往先是党纪“双规”开路，然后在经过一定时间后，行政监督的“双开”发轫，最后在司法审判阶段结束。具体分析这一监督流程，对于党的纪检机构，它可以对任何单位的党员违纪问题进行查处，但党章没有赋予其采取人身强制措施的权力；根据法律规定，任何公民的人身自由非经法定程序不得限制；一旦党的纪检机构对监督对象采取“双规”措施时，监督对象已经事实上失去了人身自由；对于监察部门，由于政府不领导法、检两院，它只能依法对行政人员的违法行为进行追究，不宜对司法干部的违法行为进行查处，否则就违反了行政与司法分离的宪政原则。另外，诸如案件的首办权问题、相关权限的合法性问题、证据的移交及其法律效力问题等，都表明党纪监督体制需要进一步的改革和完善。
（二）人大监督的权威性不实
人大监督本质上仍然是以人民为主体的国家治理体系规范公共权力的历史活动，这个活动必然是监督主体能动性和执法司法过程性的统一。人大监督主要包含两个问题，一是谁来监督，二是如何监督，前者是监督主体问题，后者是监督程序问题。根据宪法和人大常委会组织法等法律规定，人大对“一府两院”当然有监督资格，但监督具有合法资格和监督是否具有实效还是不同的问题。就监督程序而言，经过30多年的建构与整合，各级人大常委会逐步建立健全了工作机构，积累了一定的监督经验，并在制度建设方面取得了阶段性成果。但总体看，人大实际行使的监督权力与法律上确认的监督权力相去甚远，其监督职能难以充分发挥④。一是不想监督。人大是集体行使职权，行使职权的主体大多是从党政部门要职退居人大的老领导，容易导致人大履职主体的监督动力相对不足。二是不善监督。人大监督是专业性很强的工作，如果没有一定的财经知识，那些冗长的预算列表很难看得懂；如果没有一定的法学知识，无论是立法还是司法监督，往往很难发表什么有价值的意见和建议，而很多人大常委会委员来自党政部门，没有从事过具体的财经工作和法务工作，依法履职的专业能力还是比较薄弱的。
二、中国最高位阶监督主体协同不力的体制原因
从国家治理体系现代化的视域看，党纪监督与人大监督合力不足，真正原因隐含在国家治理体制架构中，具体地说隐含在国家决策体系的顶层设计中。从两个层面展开论述：
（一）监督权的宪政逻辑
在中国宪政结构中，中国共产党居于国家领导核心地位，人大是宪法规定的国家权力机关。党的领导地位是历史和人民的共同选择，人民代表大会是党创造的执政实体。根据宪法和法律，人大及其常委会主要行使立法、监督、任免、重大事项决定等四项职权。立法权、人事任免权、重大事项决定权这三项权力本质上都是决策权，只是决策的范围和对象各有侧重而已。故从总体上看，人大职权主要有两项：一是决策权，二是监督权。那党的领导权包含什么内容？老百姓常说，家有千张口，主事在一人。家庭主事就是家庭领导，国家主事就是国家领导。所以，什么是领导权，通俗地说，就是说了算的权力。说了算包含三层逻辑：一是说了，就是议事决策了；二是说了算，就是决策了就得落实；三是如果说了不算，决策者能够采取有效监督手段迫使执行者落实。从党章看，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导。经过改革开放30多年的宣传教育和执政实践，无论是各级党委还是各级人大，对坚持四项基本原则、坚持改革开放的政治路线都是坚定不移地拥护的，对实事求是的思想路线都是坚定不移地赞成的，故而在贯彻“四个全面”战略的新时代背景下，坚持党的领导就聚焦于人事决策权和人事监督权，前者是用什么人办什么事，后者是办不了什么事就不用什么人。所以，说白了，党的领导权仍然是决策权和监督权。因此，从顶层权力设计看，党和人大的基本权力是高度竞合的。国家核心权力必须团结和统一，任何国家不能允许两个权力中心的存在，否则会因为顶层权力的掣肘而导致国家领导权力空心化。为了防范这种风险，党章和宪法对党委与人大关系的表述都是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一”。党章和宪法都强调，说明党的领导和人民当家作主的统一需要毫不动摇地自觉坚持，而不是放任状态下的自发统一；各级人大常委会在履职过程中必须始终坚持核心意识，避免触及损害党的领导权威的高压“红线”；但这个尺度不是所有的人大当家人都能准确把握的，最安全最保险的方式就是党叫干啥就干啥，党没说干啥就不干啥，由此带来的负面效应则是某些人大的慢作为、不作为，对于任何需要人大及时作出反应的重大事项，人大的反应往往滞后于人民的期待。因此，国家权力高度竞合的宪政结构和领导核心主体只能是唯一的政治属性，决定了人大监督实效不足是国家领导权力顶层设计高度竞合的次生产物，根本的出路在于国家领导权力结构的进一步优化。
（二）监督权的普遍逻辑
为了说明国家监督的普遍逻辑，我们不能只讲中国宪政治理的中国特色，还需要从现代国家治理的普遍视角讨论监督权的内在逻辑。在现代国家治理中，只要社会分工仍然是社会主体存在的基本形态，就必然存在国家权力在决策、执行、监督等环节的分离；只要权力分离状态下整个国家政局继续平稳运行，就必然存在不同权力主体相互制衡下的相互合作。因此，要使监督权发挥实效，必须在决策权、监督权、执行权之间形成相互制约、相互配合的科学机制。首先，从监督主体看，监督者要有足够的权威。监督的目的在于督导被监督者的行为符合决策主体的预期。被监督者执行决策内容时，总是从契合自身利益的角度有所取舍，为了防范执行者偏离决策目标的自以为是，就需要监督行为的强硬有力。监督行为的有力取决于监督者的权威，只有监督者具备足够刚性的制约手段，被监督者判断自己忤逆监督所受到的惩戒损失大于接受监督所支出的成本代价，两害相权取其轻，于是监督行为取得了预期
收益。其次，从监督动力看，决策者具有足够的权威。被监督者（执行者）是否接受监督乃至接受监督的程度，都取决于对自身利益的增值或贬损的理性判断。马克思指出，撬动人类历史进步的杠杆，无非利益二字。执行者是否接受监督，动力就在于其利益得失的判断。这个利益体现为两样东西，一是位子，二是票子。谁掌控和支配位子和票子，谁就能撬动执行者的动力。这个主体只能是掌握位子和票子的决策者。也就是说，作为被监督者的执行者，最关注的是决策者。如果监督者不具有决策权，那不过是聋子的耳朵——摆设。把上述逻辑统一起来，就是在国家治理现代化视域下，国家权力分工应当符合决策权和执行权相对独立、决策权和监督权高度统一的辩证逻辑。要使决策行为达到预期目标，决策者必须行使监督权；要使监督行为确有实效，监督者必须握有决策权。这就是监督权的普遍逻辑⑤。在国家治理现代化视域下，领导权的基本构成就是决策权和监督权的高度统一。但是，在中国国家治理结构的顶层设计中，出现了党行使领导权与人大行使监督权的两权分设。对人大监督实效不足的问题，早就有人看出其症结所在，为什么到现在还难以改进呢？这只能从中国改革开放的时代变迁中得到解释。在经历了“文化大革命”劫难和“两个凡是”阵痛后，共和国终于开启了改革开放的伟大时代。改革开放早期，基于对“文化大革命”教训的反思，当时党内普遍认为，党政不分，领导兼职过多，是我们国家治理效率低下、官僚主义盛行的重要原因⑥。整个20世纪80年代政治体制改革的主流意识，就是推进党政分离，限制领导兼职。但经过30多年的改革开放和理论创新，我们应当在新的发展背景下重新审视80年代定格的政治体制。首先，是党政关系问题。党政分离还是党政不分，不是一个理论问题，而是一个实践问题。执政党不掌握政权，那怎么执政呢？所以在90年代，党政分离的论述淡出了人们的语境。其次，是领导兼职问题。领导兼职合理与否，要具体地历史地分析。面对“文化大革命”后国家领导人严重老化的时代危机，邓小平反对领导过多兼职，是顺应社会发展的时代语言。在领导任期制和退休制已经相对健全的21世纪，年富力强是现任领导人的基本状况，适度兼职是增强统筹协调能力的改革需要。因此，将人大监督权纳入党的领导权的顶层设计，就是党提高执政能力的必然选择，也是全面推进依法治国方略的时代要求！
三、党纪监督与人大监督协同发力的对策建议
在党纪监督和人大监督并存的宪政格局下，我们要推进权力监督体制的科学化，就应当从党政结构优化、党纪国法结合、决策权与监督权统一的顶层视角，进一步探索更为合理、合法、高效的国家监督体制。对策建议如下：
（一）实施“两个兼任”模式，重构权力监督主体责任体系
坚持党的领导和人民当家作主的统一问题，在深层是党的领导权和人大监督权的统一问题，对某个具体的人大常委会则是接受同级党委领导的位阶问题。进而，强化党的监督和增强人大监督实效的协同性问题，随之转化为纪检委和同级人大监督职能的关系问题。纪检委作为党委负有直接监督责任的主体，同步承载党对“一府两院”是否落实党委重大决策的监督权；监督的结果就是对玩忽职守的各级党员领导干部施以党纪惩戒。同时，根据宪法规定和人民民主的原则，人民政府、人民法院、人民检察院由人大产生、受人大监督，这样“一府两院”的国家监督权应由代表人民的人大来行使；监督权力的配置应当专一。为了化解两个监督中心潜伏的权力冲突，笔者认为，党的纪检委和人大常委会的相关监督部门应当深度融合，党的纪检委主要负责人应当兼任同级人大常委会分管廉政建设的领导人，纪检委负责日常工作的负责人应当兼任人大廉政监督部门的主要负责人。这就是笔者所言的“两个兼任”模式。“两个兼任”模式的好处在于，其一，实现了党委执纪监督和人大依法监督的高度统一。纪检委书记的身份代表了党对廉政工作的领导，兼任人大领导副职且分管廉政监督的身份保证了人大监督的权威；需要决策时体现的是党的领导，需要监督时发挥党纪监督和人大监督的同步合力。现在，党委统战部部长兼任政协副职领导已是党委领导政协的惯例，那纪检委书记为什么不能兼任人大领导副职而加强人大廉政监督呢？其二，贯彻了决策权与监督权应当同一的国家治理普遍逻辑。与曾经政法委书记兼任公安部门主要负责人的模式相比较，由于后者将决策权和执行权合二为一，必然使执行权失去了制约而滋生司法腐败。而笔者所倡导的“两个兼任”模式的特色，就是将决策权和监督权统一起来，把决策权、执行权分离开来，实现国家监督权力的分权制衡，实现坚持党纪监督与人大监督具体的历史的统一。
（二）建立人大廉政机构，补齐党纪全面异体监督“短板”
目前，各级人大并没有特设的廉政监督机构。这样，各级国家政权机关的主要负责人都是通过人大选举或决定任命的，但另一方面，人大对自己选举或任命的领导干部却不能自主监督；即使人大开展各项监督，也只能是工作监督，监督结论只能是对被监督者的某项工作提出批评建议，而不能对被监督事项负责人的去留发挥实质作用，因此，人大监督就必然虚化。当人大监督职权虚化时，政府执行权如何运行呢？在党委和人大层面，政府是执行机构；但在政府本身又是一个系统，在政府仍然需要决策、执行、监督的内部分工，行政监察仍然是政府良治的内在需要。但是现行的纪检监察合署办公体制忽略了合署应当等位的原理，将不同位阶的两级监督糅合为一级监督，结果发生了大块吸附效应，导致低位阶的行政监察失去了独立性。为克服这种行政监察乏力的窘状，笔者认为，党纪监督与人大监督应当整合、纪检监督和行政监察应当分离，监督层级和监督半径应当同一，异体监督和威权监督应当并施。具体包含以下要点，其一，将党纪监督和行政监察分离，让监察部门成为政府首长领导下的独立监察机构。当前，人民群众诟病最多的是行政干部的不作为、慢作为和乱作为，独立运行后应当在纠正行政违法、行政不当方面精准发力。其二，整合党纪监督和反贪渎职等职能部门，成立规格高于政府监察机构的廉政机构。应当以纪检委、预防腐败局、党委内设督查机构、检察院隶属的反贪污贿赂机构的业务部门为基础，整合成立廉政委员会，隶属人大序列而受党的纪检委直接领导。其三，这个新的廉政委员会的特色是，党政同阶，兼任办公，两套班子，一套人马；两个牌子，灵活应用，两个尺度，游刃有余。即，纪检委书记兼任人大副职，且分管人大廉政委员会；纪检委主要业务部门同时是人大廉政委员会的主要业务部门；需要党纪处理时，就以党的纪检委名义行文发令；需要国法处置时，就以人大名义出面。由于纪检委对所有党员有权监督，人大廉政部门有权对“一府两院”所有机构和人员进行监督，化解了行政监察只能监督行政系统而不便监督司法系统的局限，实现了监督位阶的等同，监督半径的等幅，监督职能的互补。其四，完善立法，为人大廉政委员会依法监督提供法律依据。要修订地方组织法，为人大廉政委员会的创建提供法律依据。要修订刑事诉讼法，赋予廉政委员会调查领导干部职务犯罪的立案侦查权。要明确人大廉政委员会的监督对象，主要是本级党委、政府领导下的所有单位的领导班子成员。从法治视角看，这样做的好处有二：一是实现了纪检委“双规”措施于法有据，解决了当前纪检委“双规”在前逮捕在后流程与公民人身自由非经法定程序不得限制的合法性问题；二是将纪检委从大量琐碎案件中解脱出来，把数量最大的普通公职人员行政违法类行为交付监察部门去处理，让纪检委聚焦监督居于“关键少数”的党政领导干部，实现精准监督，从严治吏。
①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第11页。
②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第11页。
③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第11页。徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，载《求索》2015年第8期。
④ 范永同、郝俊杰：《中国监督体制的不足与完善》，载《人民论坛》2015年第4期。
⑤ 连振隆、倪国良：《国家治理现代化视域下人大司法监督主体科学化研究》，载《甘肃社会科学》2016年第3期。
⑥ 《邓小平文选》第1版第3卷，人民出版社1983年版。
（文：摘自《人大研究》2016年第7期）
（责编：王乐红）
