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人大执法检查监督功能发挥及完善对策

发布于:2021-09-13

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人大执法检查是我国人大监督的法定形式。当前,执法检查已成为人大常规性且有影响力的监督手段,探索如何更好发挥执法检查的监督功能并完善执法检查工作,对于法治中国很有现实意义。

一、人大执法检查实践中监督功能发挥的具体表现

根据《监督法》,执法检查是“对法律法规实施情况的检查”,故而执法检查应核实执法机关对法律条文的实施程度,并监督检查相关执法环节、过程和领域。对法律实施情况的检查常常要落脚到法律实施的评估,正确的评估是提出高质量有效建议的前提,而评估一部法律的实施情况必然牵涉到评价该法的立法质量。因此,人大执法检查发挥监督功能就有了两个大方面的体现,一是法律实施方面;二是完善法律方面。具体分析与例证如下。

(一)执法检查监督功能在法律实施方面的体现及例证

1.抓住执法检查中不按法律实施的问题进行监督。执法检查实践中一旦发现存在“有法不依”“执法不严”等问题,将反馈给相关行政机关,提出质疑或批评,责令依法整改。例如, 2018年全国人大常委会对《大气污染防治法》的执法检查,就尖锐指出有些地方不同程度存在违反法律的突出问题,如“结构性污染问题较为突出,部分配套法规和标准制定工作滞后,大气污染监督管理制度落实不到位”等,在执法检查过程中实现了对法律执行的规训。

2.围绕当次执法检查的侧重点开展检查监督。人大执法检查常常根据中央决策部署或民众关切事项而侧重相关法条、制度,在执法检查中抓关键抓薄弱,有的放矢形成监督压力。例如, 2019年全国人大常委会对《高等教育法》的执法检查着重在法条第三十九条的执行,重点对应王晨副委员长强调的“在推进高等教育改革创新中,把坚持党对高等教育工作的全面领导作为根本保证,把培养合格人才作为核心使命”。

3.执法检查对法律中“政策性规范”的执行进行检查监督。一些法律中规定的国家方针政策性条文,在行政诉讼中很少或未被援引,进而使得法院也无具体媒质督促这些政策性规范有效落实,执法检查授予人大广泛的对法律实施机关的监督权力,对执法领域的依法行政是一种互补。例如,1993年颁布《农业法》,1993年至2014年2月在44018个诉讼案件中《农业法》仅被援引18 次,援引次数和比例是很少的;但是,这期间全国人大常委会对《农业法》的执法检查达9次。执法检查监督功能的优越性就体现在对行政诉讼监督功能的补充上,如《农业法》第八十四条“国家鼓励、支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式,提高农民健康水平”等政策性条文的落实,更多地得益于人大执法检查这种监督方式的推动。

4.执法检查的法律巡视作用促使人大监督更为主动。人大执法检查拥有的“巡视”意味,使得人大常委会在执法检查的启动和实施中更具有主导权,这加大对行政机关依法履职的“督”之力度和范畴。全国人大常委会的执法检查实施中,有对行政机关提出批评督促的事例。如2018年全国人大开展大气污染防治法的执法检查中,检查组通过调查问卷测试发现,大气污染防治相关部门领导对该法了解和认识模糊不清,对有关法律法规的宣传普及不力,因此提出批评意见督促改正,对执法机关有督导作用。

5.通过执法检查监督消除执法体制和工作机制的不足。法律的有效落实需要一套完善的执法体制和工作机制的支撑,但立法过程中常在执法体制、机制与执法成本等细节上认识不充分、构建不完备。人大常委会通过执法检查,可排査发现那些影响执法效果的环节和要件,提出完善建议。例如,2017年全国人大常委会开展网络安全“一法一决定”执法检查,发现“ 网络安全监管‘九龙治水’现象仍然存在,权责不清、各自为战。”执法检查组提出“强化网信部门的统筹协调职责,明确各职能部门的权责界限和接口,形成网信、工信、公安、保密等各部门协调联动机制”的意见,进一步完善执法体系。

(二)执法检查监督功能在完善法律方面的体现及例证

《监督法》第二十六条规定执法检查报告包括“对有关法律、法规提出修改完善的建议”,这意味着在《监督法》的制度设计上,执法检查内容应该包括评估该法的立法质量,才能提出中肯的建议,促进法律法规完善。

1. 提出修改现行法律的建议,适应新形势新要求。例如,当生态文明思想成为时代理念,2019年全国人大常委会关于《可再生能源法》的执法检查报告就提出:根据推进生态文明建设和能源结构调整的总体要求,针对当前可再生能源发展的新形势、新问题,建议适时启动可再生能源法修改。

2. 提出关于法律配套方面的立法建议,推动相关法律的立法工作。例如,2017年12月全国人大常委会关于检查网络安全法“一法一决定”实施情况的报告在建议部分提出: 要加快《网络安全等级保护条例》等的立法进程。其后,公安部在2018年6月就发布《网络安全等级保护条例(征求意见稿)》,公开征求意见,推动加快《网络安全法》配套法规的立法进程。

3. 有关国家基本法律的执法检查,对地方人大立法起到推动作用。2018年,全国人大常委会和福建省人大常委会都先后开展《大气污染防治法》执法检查,接着2018年11月福建省人大常委会就通过了《福建省大气污染防治条例》,为开展上位法的执法检查推动地方立法的实例。

二、人大执法检查工作中存在的短板

我国人大执法检查经过三十多年的实践与探索,越来越趋于规范化,但仍存在一些短板,如执法检查选题不够科学、执法检查主客体混淆不清、检查主体专业知识欠缺、检查重点不突出、检查方式或单一或生硬、审议意见落实不到位、整改有“粗、宽、松、软”倾向、跟踪监督“督而不力”等。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想中 “坚持正确监督、有效监督”的理念和要求,成为进一步加强和改进人大执法检查工作的重要指南。

三、完善人大执法检查工作的思考及对策建议

人大执法检查立足于人大独特的政治地位,目的是要让法律制度的牙齿“咬合”紧密,提升人大监督功能水平。

(一)做好执法检查选题与公布检查情况,提高透明度

建设法治国家,应当常思为民之策。因此人大执法检查的选题应关注民众的需求,紧扣执法难点。为维护人民群众根本利益而进行的执法检查,更具正当性。执法检查要及时公布执法检查情况,增加检查监督的透明度,有利于对执法部门形成监督压力。

(二)执法检查工作计划与立法修法计划相衔接

执法检查工作是人大年度监督工作计划的重要组成,执法检查工作计划与立法修法计划相辅相成,一方面可以使执法检查监督更加有的放矢,另一方面又可使立法修法工作的开展有根有据,既相得益彰又提高人大监督工作效率。

(三)厘清执法检查主客体,摆正执法检查活动的导向

执法检查的主体是各级人民代表大会常务委员会。“一府一委两院”不是执法检查的主体,不可把人大执法检查同一般的工作检查、行政督察相混淆。人大执法检查是问题导向型的,主要关注检查对象行为是否依法合法,因此要敢于动真碰硬发现问题,督促依法整改。

(四)执法检查引入专业人才和机构更有效能

执法检查实践中,将实施检查的法律往往具有较强的专业性,为避免执法检查技术力量不足,可以请人大代表中的专业人才以充实执法检查组;也可以借用“外脑”从各界选任专家提供中立、科学的资讯以作参考,执法检查还可以引入第三方评估机制,提高执法检查监督的客观性和权威性。

(五)执法检查应关注法律重要条文及规则的把握和评价

一部法律中有些法条是关键的、核心的,起着提纲挈领的作用,或有一些法条具有创设性同时又牵涉利益相关方,或有一些法条具有强制性,这些类别的法律条款往往更应列为执法检查的监督重点。

(六)执法检查方式选择以效能为准,并依法律的特点和类别调整

为使执法检查实施更有效果,执法检查方式要客观全面又具可操作性,还要丰富灵活又有所选择。可以对重大执法检查建立联动机制,采取上下联动、横向协同的做法以增强实效;可以把执法检查与人大其他监督方式组合,采用质询、询问等其它刚性手段相配合,提升人大执法检查的监督深度与广度;可以根据法律法规的不同特点开展突击检查、抽查暗访、第三方走访、设立举报途径等执法检查活动。

(七)领导挂帅,重大执法检查专门开会审议执法检查报告

常委会主要领导担任执法检查组组长、亲自带队进行实地检查、作执法检查报告等,这些做法更能得到有关部门重视,亦有助于克服阻力,找准问题。常委会专门召开会议审议执法检查报告等相关议程,则对执法检查报告意见建议的落实有更好效果。

(八)跟踪督促落实,构建执法检查“全链条”监督体系

执法检查工作经过多年实践和探索,形成了6个环节的工作流程。2017年张德江委员长概括为“选好题、搞好组织实施、做好全面报告、认真审议、推动整改、落实情况反馈”。整个流程环环相扣,步步递进,审议环节完成之后,推动整改和跟踪监督抓落实很重要,执法检查要杜绝形式主义,持之以恒督促整改,打造“全链条”监督体系。(注:发表时有删节)


作者:泉州市人大常委会课题组

课题指导:吴友才

课题成员:王文郴 余经伟 蔡卫红 陈学明 何光诺 许小蓉

课题执笔:蔡卫红




(责编:杜凯杨)